編者按


　　10月9日，水利部、環境保護部和國務院法制辦共同舉辦了《太湖流域管理條例》頒布實施新聞發布會。為進一步加大《太湖流域管理條例》宣傳力度，加強太湖流域水環境保護工作，環境保護部污染防控司司長趙華林對《條例》有關情況進行了解讀。本版今日特予以刊登，以饗讀者。


　　2011年9月7日，國務院總理溫家寶簽署了第604號國務院令，頒布了《太湖流域管理條例》(以下簡稱《條例》)，并將于2011年11月1號開始施行。《條例》是我國第一部流域綜合性行政法規，由國務院法制辦會同水利部、環境保護部編制，這一《條例》的頒布實施，對于完善和豐富我國流域水污染防治法律體系具有非常重要的意義。


　　近年來，伴隨著我國工業化和城鎮化的快速發展，太湖流域作為我國經濟、文化、科技最為發達的地區之一，其水環境面臨著嚴峻挑戰:湖面萎縮、河道淤塞、污染加劇、水質惡化等問題日趨嚴重。根據《2010年中國環境狀況公報》，太湖湖體水質基本為劣Ⅴ類，主要污染指標為總氮和總磷。全湖平均營養狀態指數為58.5，屬輕度富營養。環湖河流水體為輕度污染，主要超標指標為氨氮、五日生化需氧量和溶解氧。與2005年相比，2010年太湖流域國控斷面Ⅰ～Ⅲ類水質類別比例明顯上升，劣Ⅴ類水質類別比例有所下降，高錳酸鹽指數、總氮和總磷年均濃度均有所下降，流域水質情況總體有所好轉但仍不容樂觀。太湖流域獨特的自然條件及高度發達的區域經濟，決定了治理工作的復雜性、艱巨性和長期性，迫切需要依法加強對太湖流域水環境的保護和管理。


　　一、《條例》展示了“新、全、細”三個特點


　　第一個特點是“新”。《條例》在吸收國外先進經驗和總結國內最新水環境保護工作成果基礎上，創新性地提出了多項管理措施:


　　一是在污染減排方面。第一次在流域尺度明確了排污總量控制制度(25條)。按照流域水污染控制目標和國家水污染控制區域目標相結合的思路，根據太湖水質改善目標，要求地方政府把排污總量控制指標分解到太湖流域內各個所屬的行政區域，行政區域再將控制指標分解到排污單位。同時，第一次將“水污染防治、優化產業結構、調整產業布局和制定水污染物特別排放限值”等宏觀和微觀的減排管理手段緊密結合(27條)。


　　二是在農業面源污染防治方面。第一次將推廣精準施肥、生物防治病蟲害等先進適用的農業生產技術和開展清潔小流域建設納入條例(31條)。


　　三是在經濟政策方面。明確了生態補償的各項要求(49條)，將環境污染責任保險列入《條例》(51條)，提出了針對農民的環境保護補貼政策(52條)。


　　四是在監督管理方面。明確提出了區域限批要求，對未完成總量控制計劃，跨界斷面和入湖河道斷面未達標，未拆除、關閉違法設施，因違法批項目造成供水安全事故的地區，實施區域限批(55條)。


　　五是在考核評估方面。規定國務院環境部門定期開展太湖流域水污染調查和評估(57條)，國務院有關部門對水資源保護和水污染防治目標責任執行情況進行年度考核(53條)，并明確了地方各級政府的職責。


　　第二個特點是“全”。《條例》從生產、生活和生態3個方面對太湖流域管理做出了全方位規定，涉及工業生產、居民生活、畜禽養殖、農業種植、船舶運輸、防汛抗旱、岸線保護、植樹造林、增殖放流等各方面:


　　一是關于生產。最近我們提出了污染防治工作的主基調就是出重拳、用重典，《條例》在太湖流域規定了嚴于其他地區的各種要求。包括更嚴格的工業生產禁止行為(28~30條)；要求流域內減少化肥和農藥使用量(31條)；合理確定水產養殖規模，組織清理太湖圍網養殖(32條)；畜禽養殖場要對廢棄物進行無害化處理(33條)；禁止運輸劇毒物質、危險化學品的船舶進入太湖(36條)。


　　二是關于生活。為防止2007年無錫水危機的重演，《條例》要求太湖流域內建設應急備用水源和跨行政區域的聯合供水項目、制定供水安全應急預案、實時監測飲用水水質等(7~14條)；將太湖流域承壓地下水作為應急和戰略儲備水源(24條)；禁止在可能直接影響湖體水質的范圍內設置水上餐飲經營設施、建設高爾夫球場(30條)。


　　三是關于生態。《條例》禁止在太湖岸線內圈圩或者圍湖造地(46條)；要求在太湖岸線，飲用水水源保護區周邊和主要入太湖河道岸線一定范圍內，合理建設生態防護林(47條)；實行禁漁區和禁漁期制度，并劃定水產種質資源保護區等(48條)。


　　第三個特點是“細”。很多環境保護方面的法規、規定的原則都非常好，但具體的條文有些不夠細致，在執行的時候造成一定困難。本《條例》針對太湖流域管理的每項工作都做出了細致要求，大大增強了可操作性，讓各項工作有法可依、程序明確、操作簡單:


　　一是劃定了空間范圍。對河道內及兩側污染防治，分別對河口至10公里、10~50公里、整個流域內的禁止限制行為和保護要求做出了明確的規定(29、30條)。要求在太湖岸線周邊500米范圍內、飲用水源保護區周邊1500米范圍內和主要入湖河道岸線兩側各200米范圍內建設生態防護林(47條)。

　　二是規定了時限要求。《條例》要求實施之日起5年內，太湖流域縣級以上人民政府所在城鎮和重點城鎮的生活污水要納入公共污水管網并集中處理(34條)，地方政府在一年之內對不符合脫氮除磷深度處理要求的污水處理廠進行技術改造(35條)。


　　三是界定了責任主體。對生態補償的原則和情景做了分類，明確了上下游之間補償的各項條件(49條)。對于信息發布和共享，要求環保部門負責水質和污染源監測及信息發布，水利部門負責水資源監測及信息發布，年度監測報告則共同發布(54條)，清晰界定了部門間的責任分工和合作。此外，還對違反本條例規定后，國務院相關部委、地方人民政府、流域管理機構及其工作人員、排污單位等的責任都作出了明確規定(59~67條)，內容詳盡，充分強調了執法的嚴肅性和可操作性。


　　二、《條例》突出了“飲用水安全、水污染防治、水資源保護”三個重點


　　一是突出了飲用水安全。這事關人民群眾身體健康，是環境保護工作重中之重的首要任務。《條例》用多于1/10的條款，明確了從“源頭”到“龍頭”的安全保障、預警應急要求。


　　二是突出了水污染防治。這是太湖保護的重點和難點所在。《條例》用近1/5的條款，詳細規定了太湖流域水污染防治的各項要求。


　　三是突出了水資源保護。水資源與水環境是硬幣的兩面，是密切不可分的。《條例》用兩章的篇幅，對防汛抗旱、水域、岸線等水資源保護作出了具體規定。


　　三、體現了“科學發展、時代特色、實踐經驗”三項成果


　　一是體現了科學發展。《條例》從經濟社會發展綜合決策、區域流域綜合治理和污染源控制3個層面明確提出“調整經濟結構、優化產業布局，嚴格產業準入、提高排污標準”等“調結構、轉方式”要求，以環境保護“倒逼機制”優化經濟增長，充分落實了科學發展觀這一主題要求。


　　二是體現了時代特色。《條例》認真總結國內外湖泊流域保護的經驗教訓，充分考慮我國湖泊保護的特點特征，符合我國經濟社會發展及生態文明建設要求，充分體現了當前湖泊環境保護的時代特色和最高水平。


　　三是體現了實踐經驗。《條例》深入發掘“九五”以來太湖流域水污染防治工作的最新成果，總結提升環境保護法律法規、標準規范實施的先進經驗，充分體現了全防全控、聯防聯控和群防群控的污染防治管理理念，展示了探索環境保護新道路的最新成果。


　　四、下一步工作設想


　　(一)深入學習貫徹《條例》，進一步推動太湖流域水污染防治工作。抓緊制定好《條例》配套制度，完善和提出太湖流域重點水污染物排放總量削減和控制計劃、水污染物特別排放限值，研究制定生態補償具體辦法、環境污染責任保險具體辦法等規范性文件，定期開展太湖流域水污染調查和評估。圍繞飲用水安全保障和防范大面積水華，以畜禽養殖污染控制為主要突破口，強化農業面源污染治理力度，開展池塘循環水養殖技術示范工程，控制水產養殖行為的環境影響。充分發揮地方各級政府在環境保護方面的主導作用，實行嚴格的環境目標責任制，全面落實地方政府的環境責任。


　　(二)不斷創新思路，探索我國湖泊保護新道路。《條例》針對太湖流域社會經濟發展與環境狀況，在水污染防治方面做了嚴格的規定，從某種意義上講，是對太湖流域社會經濟發展中帶來的環境問題的“亡羊補牢”。太湖流域治理的實踐給我們一個深刻的啟示:對于那些處于欠發達地區、發展沖動強烈地區，且水質尚好的湖泊應盡早采取預防措施，避免走先污染后治理的彎路。下一步我們將在貫徹落實《條例》的基礎上，研究提出我國“湖泊流域保護指導意見”，分類指導不同類型湖泊的水環境保護工作，積極探索代價小、效益好的湖泊環境保護新道路。


　　作者系環境保護部污染防治司司長