作為環境執法人員，類似這樣的案例，難免會在執法過程中遇到，如何能在第一時間內清楚地界定違法行為，確定執法主體，卻讓執法人員犯了難——

近日，有群眾舉報反映，位于四川省某縣城郊結合部的一家廢舊編織袋加工廠在生產時將廢水排入河中。

經當地環保局調查核實，這家工廠由當地村民李某于2012年投資10萬余元在同年10月開工建設，而需要配套建設的總容積為60多立方米的5個廢水沉淀池（水污染防治設施）及燃煤鍋爐，在未經環保部門驗收的情況下，其主體工程于2013年3月擅自正式投入生產，并從事經營活動。

環境執法人員同時還查明，李某新建的廢舊塑料顆粒加工廠未依法向環保部門報批建設項目環境影響評價文件，卻已在工商部門辦理了個體工商戶營業執照。

針對這家廢舊編織袋加工廠既未報批環境影響評價文件，水污染防治設施及燃煤鍋爐也未經驗收，而主體工程卻正式投入生產的問題，當地環保局行政處罰審議小組召開會議，決定根據《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定，責令李某投資并負責經營的廢舊塑料顆粒加工廠停止生產，并處罰款1萬元。

在日常的建設項目環境管理工作中，類似這樣的案件屢見不鮮：建設單位既未向環保部門報批環評文件，建設項目需要配套建設的環境保護設施也未建成、未經驗收或者驗收不合格，而主體工程卻已投入生產或者使用。

每當面對這樣的違法現象，基層環境執法人員普遍存在著這樣的疑惑：其違法行為應當歸結為何種處罰類型，如何認定實施行政處罰的主體機關？

意見分歧

在案件的審議過程中，環境執法人員對案件的違法行為應當適用何種處罰類型及實施行政處罰主體機關的認定問題上產生了分歧。

第一種意見認為，李某新建并負責經營的廢舊塑料顆粒加工廠是將回收的廢舊水泥編織袋通過加工后形成塑料顆粒，屬于廢塑料再生利用項目。

經環境執法人員調查證實，李某既未執行環境影響評價制度，也未執行建設項目“三同時”制度，其主體工程便正式投入生產。

針對環境行政執法中同一行為違反不同法規的法規適用問題，原國家環境保護總局曾于2002年6月14日以《關于對同一行為違反不同法規實施行政處罰時適用法規問題的復函》進行了解釋：對一個行為同時違反兩個環境法律條文的，環保部門對違法行為人可依照兩種法律規定中處罰較重的規定，定性處罰。再加上原國家環保總局1999年11月2日做出的《關于執行〈建設項目環境保護管理條例〉處罰規定的復函》（環發〔1999〕249號）的行政解釋，即對未報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或環境影響登記表，且已經建成并投入生產的建設項目，原則上應按照《建設項目環境保護管理條例》第二十八條處理。

據此，一部分環保工作人員認為，對李某的兩個違法行為可視為一個違法行為進行處理，環保部門可直接根據《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定，責令李某負責經營的廢舊塑料顆粒加工廠停止生產，并可以處10萬元以下的罰款。

第二種意見則認為，涉案工廠是將回收的廢舊水泥編織袋加工后形成塑料顆粒，屬于廢舊資源回收加工再生利用。

經環境執法人員調查證實，李某新建并負責經營的廢舊塑料顆粒加工廠未依法報批建設項目環境影響評價文件，即違反了“環評”制度，加之這家工廠在生產時所需要配套建設的環保設施（水污染防治設施）在未經環保部門驗收的情況下，其主體工程于2013年3月擅自正式投入生產，從事生產經營活動，其行為也違反了建設項目“三同時”制度。

換句話說，李某已經存在兩種違法行為，對于這兩種違法行為，環保部門應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條第一款、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定做出相應處罰。

問題解析

對于以上問題，我們不僅要從建設項目“三同時”制度來分析，還要從環境影響評價制度來思考。

這家廢舊塑料顆粒加工廠是將回收的廢舊水泥編織袋通過加工最終形成塑料顆粒，屬于廢舊資源回收加工再生利用。

這家工廠主要生產的產品為塑料顆粒，其生產工藝為：廢舊水泥編織袋—粉碎—清洗—融化—冷卻—塑料顆粒。

經執法人員現場檢查發現，這家工廠的主要環境污染問題是對廢舊水泥編織袋通過粉碎、清洗后有一定量的殘余垃圾漂浮物從廢水沉淀池（水污染染防治設施）隨著生產廢水流入河中，其次是燃煤鍋爐在燃燒時也有一部分煙塵產生。

1、對廢舊資源回收加工再生利用項目是否需要執行環評制度和“三同時”制度？

環境影響評價和“三同時”是我國建設項目環境管理的基本法律制度。關于環境影響評價和“三同時”制度，國家有關環境法律法規中都有明確規定。

對于廢舊資源回收加工再生利用項目，在《建設項目環境保護分類管理名錄》（環境保護部第2號令2008年修訂）中也明確規定，“廢舊資源回收加工再生項目”應當依照國家規定執行環評文件報批手續。

同時，原國家環保總局出臺的《廢塑料回收與再生利用污染控制技術規范（試行）》（HJ/T364-2007）中也明確要求，廢塑料再生利用項目，必須經過縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門審批，嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，未獲環保審批的企業或個人不得從事廢塑料的處理和加工。

2012年，環境保護部、商務部、國家發展和改革委員會在聯合發布的《廢塑料加工利用污染防治管理規定》（第55號公告）第三條第三款也明確規定，無符合環保要求的污水治理設施的，禁止從事廢編織袋造粒等加工活動。因此，從事廢舊資源回收加工再生利用項目也要執行環評制度和“三同時”制度。

2、對既違反了“環評”制度，又違反了“三同時”制度的行為應該如何處理？

本案中，李某的行為既違反了“環評”制度，又違反了“三同時”制度。對于這樣的違法行為，在《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》中對未報批環評手續即開工建設以及環境保護設施未建成、未經驗收或經驗收不合格主體工程即投入使用等環境違法行為雖然作出了明確規定和處罰要求，但對未辦理環評手續就已經建成投入使用的建設項目卻沒有相應的處罰依據。

在日常的執法工作中，這種“未批即用”的現象較為常見。那么，環境執法人員究竟應該如何處理這種違法行為？

針對這種違法現象，原國家環保總局于1999年11月2日做出了《關于執行〈建設項目環境保護管理條例〉處罰規定的復函》（環發〔1999〕249號）行政解釋，即對未報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或環境影響登記表，且已經建成并投入生產的建設項目，原則上應按照《建設項目環境保護管理條例》第二十八條處理。也就是說，對這類行為，直接責令當事人停止生產或者使用，可以并處罰款。但在執行這一解釋的過程中，也產生了不少爭議。

對于這種情況，2007年3月21日，全國人大常委會法制工作委員會根據原國家環保總局的請示，專門就此問題做出《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號），即關于建設項目未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定做出相應處罰。

仔細分析全國人大法工委的意見，它主要強調了兩種違法行為的獨立性，對兩種違法行為應當“分別”處罰。由此可見，全國人大法工委的解釋在適用情形上更加準確，在處罰措施上更加完整，這為環保部門正確適用有關環境法律、法規的具體條文，懲處違法建設活動，提供了新的指導。

結合本案，筆者認為，對于李某新建并負責經營的廢舊塑料顆粒加工廠未報批環評文件卻已建成投產，由于其施工建設階段已經結束，如果按照《環境影響評價法》第三十一條的規定責令“停止建設”已不具針對性，也沒有現實意義，但環保部門還可以責令李某“限期補辦手續”；逾期不補辦手續的，可處20萬元以下的罰款。

環保部門如果不責令李某“限期補辦手續”，只按照《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定處罰的話，那么，李某違反環評制度這種違法行為將會一直持續下去，并一直處于一個違法狀態。

所以，環保部門應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條第一款、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定制作兩份不同的處罰決定文書，分別敘述當事人的違法事實，分別引用不同的法律法規條款，分別適用不同的處罰種類對李某同時依法做出相應處罰。
3、實施行政處罰的主體機關應該是誰？

根據《建設項目環境保護管理條例》第二十八條規定，違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未經驗收……主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。本條規定有權實施處罰的環保行政機關是審批該建設項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門。

在討論此案時，一部分環境執法人員認為，在本案中，李某本來就未向環保部門批環境影響評價文件，擅自開工建設，直到正式投入生產，其行為已經違反了環境影響評價制度。而實際的情況是，李某根本就沒有履行環評審批手續，也就不存在由環保部門審批該項目的有關情況，那么執法機關就無法確定批準環評的機關。

環境執法人員提出，李某既未報批環評文件，也未執行“三同時”制定，因此無法確定對李某實施行政處罰的主體機關是哪一級環保部門。

通過對我國環境法律法規的梳理可以發現，對于建設項目的環境保護監督管理機關，我國實行的是“誰審批，誰驗收，誰處罰”，即環評文件的審批機關、環保設施的驗收機關和違法建設行為的處罰機關，三位一體。

我國《環境保護法》第三十六條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條均規定，環保設施未建成即投入使用的建設項目，由審批該項目環評文件的環保部門實施處罰。

在日常的環境管理實踐中，部分建設項目未按規定報批環評文件，建設單位即違法建設并投入生產（使用）。針對這種情況，原國家環保局在《關于<環境保護法>第三十六條規定有關問題的復函》［環法函字（91）第129號］中專門作了解釋：“根據各項環境保護法律和有關法規、規章的規定，對建設項目‘三同時’制度的行政處罰權，與該建設項目環境影響報告書（表）的審批權是一致的，因此，各級環境保護行政主管部門，在對觸犯《環境保護法》第三十六條的違法行為行使處罰權時，應按以下原則執行：即如果該建設項目完全沒有執行環境影響報告書（表）的審批制度，則由依照有關規定對該建設項目環境影響報告書（表）擁有審批權的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以并處罰款。”

那么，本案中哪一級環保行政主管部門對該項目擁有審批權呢？

根據2007年12月20日由四川省人民政府出臺的《四川省建設項目環境影響評價分級審批辦法》（川府函［2007］259號）第五條第（四）項規定，總投資在8000萬元及以上的建設項目（房地產開發類除外）由省環境保護行政主管部門負責審批該建設項目的環境影響評價文件；第六條第（一）項又規定，總投資在8000萬元以下2000萬元及以上的建設項目的環境影響評價文件由市（州）環境保護行政主管部門負責審批審批。《辦法》第七條同時規定，縣（市、區）環境保護行政主管部門負責審批本行政區域內本辦法第五條、第六條規定以外的建設項目的環境影響評價文件。

經調查，李某新建并負責經營的廢舊塑料顆粒加工廠投資10萬余元，根據屬地管理原則，筆者認為，對李某違反環評制度和“三同時”制度的處罰機關應當是該廢舊塑料顆粒加工廠所在地的縣級環境保護行政主管部門。

本案啟示

實施行政處罰必須以事實為依據，以法律為準繩。在環境執法過程中，作為環境監察執法人員，不僅要熟悉環境法律法規及規章中有關違反建設項目環境管理的規定，還要全面了解和掌握有關行政解釋、司法解釋及立法解釋。只有做到心中有法，才能準確理解、并熟練運用。

對于既違反環評制度，又違反“三同時”制度的案件，環保部門應當做到“同時處罰”、“分別處罰”和“相應處罰”，對這兩種違法行為應分別做出相應的處罰。
相關規定

《環境影響評價法》

第二十二條第一款建設項目的環境影響評價文件，由建設單位按照國務院的規定報有審批權的環境保護行政主管部門審批；建設項目有行業主管部門的，其環境影響報告書或者環境影響報告表應當經行業主管部門預審后，報有審批權的環境保護行政主管部門審批。

第二十五條建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審查或者審查后未予批準的，該項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。

第三十一條第一款建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件，或者未依照本法第二十四條的規定重新報批或者報請重新審核環境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權審批該項目環境影響評價文件的環境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。

《建設項目環境保護管理條例》

第十六條建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

第二十條建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收。

第二十八條違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。

原國家環境保護總局《關于對同一行為違反不同法規實施行政處罰時適用法規問題的復函》（環函［2002］166號2002年6月14日）

有關單位在人口集中地區和其他依法需要特殊保護的區域內，焚燒高濃度醫藥廢液，該行為同時違反《固體廢物污染環境防治法》和《大氣污染防治法》的有關規定。按照《行政處罰法》第二十四條關于“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定，環保部門對違法行為人可依照兩種法律規定中處罰較重的規定，定性處罰。

全國人大常委會法制工作委員會《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號2007年3月21日）

關于建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，應當分別依照《環境影響評價法》第三十一條、《建設項目環境保護管理條例》第二十八條的規定做出相應處罰。