《2013中國環境狀況公報》展示的水環境現狀是：全國地表水總體輕度污染，其中黃河、淮河、海河、遼河、松花江五大水系水質污染，全國4778個地下水監測點中，約六成水質較差和極差。國控重點湖泊中，水質為污染級的占39.3%。31個大型淡水湖泊中，17個為中度污染或輕度污染，白洋淀、陽澄湖、鄱陽湖、洞庭湖、鏡泊湖赫然在列，滇池水質重度污染。

有關專家認為，經過多年來的持續治理，雖然大江大河水環境質量持續改善，但目前仍有近1/10的地表水國控斷面水質低于五類，不少流經城鎮的河流溝渠黑臭，一些飲用水水源存在安全隱患，一些地區城鎮居民飲用水污染問題時有發生。

近年來，國家對于水污染治理的投入不可謂不大，僅“十二五”期間，全國重點流域水污染防治投入就將達5000億元，年均1000億元。然而，治理成效仍不容樂觀。面對水污染治理的嚴峻形勢，是不是解決了污水超標排放的問題就能夠解決水污染問題？地表水體水量對水質有什么影響？更廣義的層面，區域生態對水質又會產生怎樣的影響？當前亟待解決的問題是什么？

在《水污染防治行動計劃》發布倒計時之際，記者對水污染治理問題進行了調查采訪。

排放應與水環境質量掛鉤

排放標準是第一道紅線，但不是水質良好的充分條件，排污許可證制度勢在必行。

“超過標準，就越過了法律的紅線”，在很多地方，這一觀念并未樹立起來。

據專家介紹，就水污染物排放標準來說，我國與發達國家基本一致，已經十分嚴格了。但是，問題主要出在執行上。在很多地方，水污染物排放標準的執行狀況并不樂觀。

記者在陜西省榆林地區開展暗訪調查時發現，由于規劃設計不合理、處理能力不足等原因，當地一座污水處理廠將處理后的中水和超標污水混合排放，導致經過污水處理廠處理后排放的仍是污水。

此外，在陜西省2013年的一次城鎮生活污水處理廠排放情況專項執法檢查中，全省105家污水處理廠現場取樣送檢結果顯示，超標排放的有57家。

記者在廣東省東莞市對電鍍企業污染狀況進行的暗訪調查結果更加不容樂觀。當地一條穿城而過的河涌，長年接納各種污水，多年來一直是條黑臭河。依河而建的電鍍企業無組織排放的廢液直接進入河涌。記者現場采集的河涌水樣中，總銅、總鎳、總鉻等行業污染物均已超過排放標準。而當地專門處理電鍍廢水的污水處理廠也被地方環保部門檢測出超標排放問題。

根據江蘇省環保廳公布的“2013年度961家重點監控企業環保信用評價結果”，在列入黑名單的18家企業中，10家為污水處理廠。而從環境保護部相關部門的數據來看，全國每年有超過千家的污水處理廠超標排放，2014年第一季度就有數百家之多；從污水處理廠超標的污染物種類來看，從2012年至今，糞大腸桿菌、氨氮和總磷是主要污染物。

“環境標準是環境保護工作的重要準繩，環境保護工作開展得好壞，是通過對環境標準的執行情況來衡量的。”中國工程院院士孟偉對記者表示，目前，社會各界對標準作為法律、法規的嚴肅性、權威性認識還不到位，還未充分意識到“超過了標準，就踏了法律的紅線”，而導致這一現象普遍存在的根本原因，就是“守法成本高，違法成本低”。具體表現就是大量超標排放的行為沒有被追究。

有關資料顯示，重點行業超標排放對周邊水體造成的污染更為嚴重。根據浙江省有關部門2013年公布的數據，當地印染企業污水排放超標嚴重。2013年上半年，超標排放的印染企業數量超過400家，占全省超標排放企業總數的90%以上。浙江省最集中的兩個紡織工業園區——紹興縣濱海工業區和杭州市蕭山區臨江工業園的污水最終都匯入杭州灣。根據《2011年中國近岸海域環境質量公報》，我國9個重要海灣中，杭州灣水質極差，全部屬于劣四類海水。《2012年浙江省環境狀況公報》中也將杭州灣列為“劣四類水質”、“水體處于嚴重富營養化狀態”。

“不缺技術缺良心，不缺標準缺執行，不缺口號缺機制。”環境保護部科技標準司司長熊躍輝曾如此概括當前的環境污染問題。據一份調查報告披露，截至2014年年初，國內多個地區尚未全面執行水污染物排放新標準。在染整產業高度集中的浙江、江蘇、廣東、福建和山東5省中，只有浙江和福建兩省較為嚴格地執行了新標準，廣東、江蘇、山東3省未完全實施新標準。

沒有標準，農業面源污染難以控制

記者了解到，在水污染防治工作中，除了有排放標準約束的點源之外，目前尚無排放標準衡量的面源污染則更加難以控制。農業、漁業、畜牧業等均屬此類。根據第一次全國污染源普查公報，2007年全國農業源的化學需氧量排放量達到1320萬噸，占全國排放總量的43.7%，農業源總氮、總磷分別為270萬噸和28萬噸，占全國排放總量的57.2%和67.4%。

而隨著種植業、畜牧業和水產養殖業的集約化程度不斷提高，客觀上帶來了化肥、農藥、農膜等農用外部投入品使用量的增長以及畜禽糞便、秸稈等農業廢棄物的增加。同時，由于城鄉發展不平衡，農村公共衛生基礎設施長期滯后，日益增多的農村生活垃圾、生活廢水不能得到及時、有效處理。這些問題都給農村生態、農業生產、農民生活帶來了負面影響。研究結果表明，在中國水體污染嚴重的流域，農村畜禽養殖和城鄉接合部的生活排污是造成水體氮、磷富營養化的主要原因，其貢獻率大大超過來自城市生活污水的點源污染和工業的點源污染。

化肥、農藥的過度使用，則是造成水體污染的另一要素。一項由“三農”問題專家溫鐵軍主持的研究表明，中國每年因不合理施肥造成1000多萬噸的氮素流失到農田之外，過量使用氮肥還對農業環境造成立體交叉的污染。

2007年與2008年，太湖兩度暴發的藍藻事件，一度被視為工業污染之禍，但溫鐵軍主持的這項研究引用多名農業專家的實驗報告，認為此類污染事件中，氮肥是元兇之一。“農田地表水占太湖氮總輸入量的1/4。”中科院院士、中科院南京土壤研究所研究員朱兆良表示，太湖藍藻暴發的內因就是磷氮含量過高，湖水富營養化。

在漁業區，多數湖泊水體中的氨氮與網箱養殖關系密切。記者在部分地區調查發現，網箱養殖區域的氨氮平均含量要明顯高于非養殖區。養殖戶為了提高水產品生長速度，往往投放過量的餌料，加上魚類糞便等因素，很容易造成局部富營養化。

畜禽養殖已經成為化學需氧量和氨氮排放的重要來源。環境保護部和農業部公布的相關數據顯示，2010年，全國畜禽養殖業的化學需氧量和氨氮排放量分別達到1184萬噸和65萬噸，占全國排放總量的比例分別為45%和25%，占農業源的95%、79%。

因化肥、農藥過度使用而造成的面源污染雖然沒有準確的統計，但根據中國土壤學會副理事長、中國農業科學院研究員張維理提供的數據，我國農藥使用量達130萬噸，是世界平均水平的2.5倍。一位省級農業監測站站長告訴記者，目前，農藥和化肥的實際利用率不到30%，其余70%以上都進入環境了。據云南農業大學測算，每年大量使用的農藥僅有0.1%左右可以作用于目標病蟲害，99.9%的農藥則進入生態系統，造成環境污染。

記者在山東濟寧地區調查采訪時了解到，當地多個重點監控的河流斷面在線監測顯示，在雨季到來初期，化學需氧量會出現明顯波動，現場檢查時發現，這些斷面所處的河流均匯入了大量山洪，在水土流失的同時，農田施用的化肥也隨之而來。而河湖中氨氮的變化則與水體周邊畜禽、水產養殖活動密切相關。

有關專家指出，在農業面源污染不斷加劇，其所帶來的污染貢獻越來越大的形勢面前，迄今為止，除了環境保護部與農業部印發的《全國畜禽養殖污染防治“十二五”規劃》之外，尚無關于控制施用化肥與農藥的詳細規定，而畜禽糞便綜合利用生產有機肥的國家標準也尚未明確，影響了其污染防治進程。農業面源污染控制還有很長的路要走。

必須建立污染物排放標準和排污許可證制度雙重約束

即便某條河流流域內所有的排污企業均能夠滿足國家標準、甚至滿足地方標準，河流水質就一定能達標嗎？不一定。

“這要看相關的環境容量。”一位長期從事水污染防治工作的專家表示，假如河流上下游排污總量過大，超過了河流自凈能力，即便每個排污口排放濃度都達標，河流的水質也無法保障，富營養化、黑臭等現象就是因為大量的污染物長期累積的結果。

就目前國內外水質保障的經驗來看，更為有針對性的手段是排污許可證制度。“其優點在于，即便企業滿足了相關排放標準，但如果影響到水質，可以利用排污許可證進一步收緊其排放限值。”環境保護部污染防治司一位官員告訴記者，比如，如果某條河流沿岸有5家企業，河流水質是劣Ⅴ類，主要污染物是總氮、總磷；為了改善河流水質，可以通過排污許可證制度，靈活控制總磷、總氮排放大戶，在達標的基礎上進一步收嚴。“一廠一策”，同一區域，根據環境改善的需要，允許對不同類型的排污企業實施不同標準。

“這是國際通行的一項環境管理基本制度。”環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南介紹說，目前，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯以及我國的香港、臺灣地區等均已對水污染物排放行為實行許可證管理。

“但是，就目前實際情況而言，排污許可證發放工作進展緩慢。”王金南同時表示，企業對排污許可證不夠重視，其作用和影響有限；許可證實施尚未對區域水環境質量改善發揮直接作用。環境保護部相關調查報告指出，有的地方把發放許可證作為應付環保部門檢查的擺設，有的地方只管發證，把證后管理拋到一邊，有的地方甚至僅把這一制度作為一項權宜之計。

日前剛剛發布的《排污許可證管理暫行辦法（征求意見稿）》有望改變這一狀態。其中明確規定，排污許可證的許可事項包括允許排污單位排放污染物的種類、濃度和總量，規定其排放方式、排放時間、排放去向，并載明對排污單位的環境管理要求；省、市、縣級環境保護主管部門可以根據本行政區域環境質量改善要求、環境管理需求、排污單位對環境影響的程度以及特征污染物排放情況，擴大重點排污單位范圍；環境質量不達標的地區，當地環境保護主管部門可以報經當地人民政府批準后，對轄區內的排污單位實施更加嚴格的污染物排放濃度限值和污染物年許可排放量，并納入排污許可證管理。

從上述規定可以看出，在對排污許可證的管理措施中，地方環境質量是重要因素之一。根據環境質量改善需求，可以對排污單位實施環境標準中的特別排放限值，甚至更加嚴格的限值；特別是年許可排入量概念的使用，對環境質量改善來說，是手段上的一大革新。

“在污染物排放標準和排污許可證制度雙重約束下，基于水環境改善目的的污染治理，針對性大大加強，效果將更加顯著。”上述官員向記者表示。