世界各國因行政體制、歷史沿革、自然地理、環境特征等不同，水治理體制復雜多樣，且往往與資源環境治理體制交織。在研究討論水治理體制時，往往存在國際經驗隨意裁剪、做法簡單化取舍、水和水資源概念混用、管理組織和機制不分等問題，導致一些發展演變趨勢和內在規律難以厘清。科學把握和還原分析國際水治理機制體制經驗，對于完善我國水治理機制體制、提高我國治水效率具有重要的參考價值。

　　九龍治水是治水機制癥結所在？

　　■問題核心不在于多個主體參與治理，而在于水治理體制過分破碎化

　　水常常表現為水環境介質（納污溶劑）和水生態系統載體，是資源特征、環境特征、生態特征的綜合體。

　　從水的內涵出發，水具有自然屬性、社會屬性、經濟屬性和生態屬性。水的自然屬性是發揮其他3種屬性的基礎和前提。在自然屬性與生態屬性關聯下，表現為水的自然生態功能；在自然屬性與社會屬性、經濟屬性關聯下，表現為水的經濟社會功能。

　　相應地，治水的目標，一方面，在于防治水旱災害、合理配置和開發利用水資源等經濟社會功能管理；另一方面，體現在保護和改善水環境質量、維護水生態系統服務功能等自然生態功能管理。正是這種復雜的多內涵、多屬性、多功能、多導向特征，使水治理本身具有一定的復雜性和多種導向，應特別強調統籌協調、協同管理。

　　這其中最易混淆的是水資源保護與水生態環境保護（水污染防治工作）的關系。水生態環境保護實際上是污染防治、資源保護和生態保護三位一體。水資源保護是從單一的資源價值保護角度的開發行業管理，內涵應小于且從屬于生態環境保護。但近年來，水資源保護的內涵及其制度職能等被不斷延伸拓展，造成了較大的概念交叉、部門沖突。

　　人們常常概念化而貶低的“九龍治水”，問題核心不在于是否有多個主體參與治理，而在于過分強調了各屬性特質卻忽視了其中的聯系。多元參與、社會共治已經成為國際治理理論和實踐的趨勢。我國現有的多部門分工負責的治水體制，有一定的客觀必然性，在一定程度上調動了各方面推進水的多重屬性和功能管理的積極性。但目前，山水林田湖管理分割，導致水治理體制過分破碎化；職責交叉過多且權責不統一，制度銜接不夠，尤其缺乏高效協調機制；統籌不夠，沒有形成合力，這是水治理體制改革需要著力解決的核心問題。

　　應注意到，水的經濟社會屬性管理和自然生態屬性管理具有不同的價值取向和管理規律，不同時期治水的目標導向和問題導向也應有其側重點和階段性。

　　長期以來，我國治水重在防洪、灌溉、抗旱等方面。當前，我國水安全面臨新老問題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新問題愈加突出，水治理的目的也在發生轉型。應強調自然生態屬性的管理和維護，這正是政府公共管理和公共服務的職責。

　　目前，水的開發利用與保護監管兩個沖突職能歸屬一個部門，部門化、利益化不可避免。生態空間被嚴重侵占，生態流量保障不足，過分強調水的經濟功能，淡化甚至忽視水的自然生態功能的案例比比皆是。現行的水治理體制在應對水問題時，表現出一定的滯后性和不協調性。

　　國際上水治理機制如何發展？

　　■將水質水量統籌管理，并服務于自然生態屬性公共管理目標成為國際治水體制機制的主導趨勢

　　由于水的多重屬性價值相互關聯，多年來，水資源和水環境統籌管理成為國際治水組織體系發展的趨勢。許多國家的水治理體制都經歷了由分散管理到相對集中管理的職能整合過程，并著重強化水的自然生態屬性管理。大多數國家先后演變調整為環境部門統一主管水治理。

　　法國、澳大利亞、日本、英國等國家的環境保護部門，對包括水生態環境保護、水環境自然災害預防（抗旱防汛等）與水資源開發利用在內的職責統一負責，并取得了良好的效果，成為大部制的主流趨勢。

　　1986年，德國將內政部的水資源司并入聯邦環境、自然保護和核安全部，水管理由水管理、廢物管理、土壤管理總司以及聯邦環境局、聯邦自然保護局負責。

　　1991年，韓國將建設部的供水和污水處理局、衛生和社會部的飲用水管理處，以及國家衛生研究所的水質量檢驗研究室調整到環境部。

　　澳大利亞在原有流域委員會基礎上，根據《水法2007》和《水法修正案2008》將水管理統一納入環境管理體系，于2007年成立環境與水資源部，2010年更名為可持續發展、環境、水、人口和社區部。

　　俄羅斯先后經過1996年和2000年兩次機構改革，整合了環境保護和自然資源部、地質和地下資源利用委員會、水利委員會、國家林業局，成立了俄聯邦自然資源和生態部，對所有資源和環境實施一體化管理。

　　美國等國家水治理體制由于歷史原因相對分散，但環境保護系統在水治理體制中居于支配優勢地位。除美國聯邦環保局（專門設有負責水事務的局長助理）外，還有陸軍工程部隊、農業部、運輸部、內政部、海岸警備隊等諸多部門，但職能界定清晰。如農業部自然資源保護局負責水土保持，內政部復墾局負責保護灌溉水和飲用水，美國工程兵團辦公室主要負責規劃、設計和運營水壩，實施控制洪水、河岸修復等工程項目，設計和建設防洪體系等。在涉水各聯邦機構中，美國環保局居于最高地位，擁有優先權力和終決權力。其他部門在履行職責、行使權力時，應遵守聯邦法律和美國環保局制定的有關條例、規則、規范、標準和指南等；在必要時，須征求環保局的意見。在地方層級，美國環保主管機構也發揮主導作用。如美國洛杉磯市環境事務局是市政府下屬機構，下設水與自然資源處負責水管理工作。

　　另外，以色列、荷蘭等極少數國家由于特殊國情，單獨設立行業性或工程性的水管理國家機構，但環境保護部門仍然在水治理體制中發揮重要作用。

　　以色列嚴重缺水，水管理以基礎設施部和農業部為主，環境保護部負責標準和污染防治。2006年后，以色列將分散在不同部門的水資源管理職能進行了統籌，水與污水管理局是主要的執行機構，接受跨部門的水與污水資源管理委員會指導和監督。

　　因防洪工程建設需要，長期以來，荷蘭交通、公共工程與水管理部是國家水資源管理的主要部門，并實施分級分類管理。如自來水供應由公司實施市場化運作，地下水管理屬于省級政府的管轄范圍。本屆政府換屆后，原荷蘭住宅空間計劃及環境部與荷蘭交通、公共工程與水管理部合并為荷蘭基礎設施與環境部，水作為環境要素之一進一步實現了統籌。

　　最近，我國臺灣地區的立法機構正在開展在環保機構基礎上組建環境資源機構的立法審議工作。按照方案，最終形成水及流域司、污染控制司、生態環境司等統一決策，水利機構（含地區分支機構）、水保及地礦機構（含地區分支機構）、土壤及地下水基金機構、自來水公司、五大重要流域管理機構、水資源管理機構等分工實施水質、水量、水生態統籌管理的組織體系。

　　發達國家及地區的治水經驗表明，盡管小政府、大市場是現代國家的特點和趨勢之一，開發、工程等事務交給市場，但政府的環境保護職能卻一直處于擴張態勢。這是滿足公眾高品質環境需求的結果，也是政府理應履行的主要職責。

　　流域綜合管理有哪些誤區？

　　■不能將協調或統一決策、多元參與、分權實施的流域區域綜合管理等同于流域委員會機構一體化管理

　　與上述資源環境大部制趨勢相吻合，國際水治理體制實施安排上特別重視強化決策、協調、執行機構各自發揮作用，流域和區域層面上的綜合管理形式多種多樣。

　　一是為了解決涉水部門銜接問題，成立部長理事會等官方性質的高層理事會，進行統一決策或者協調決策。

　　加拿大分別設有國家環境、資源、可持續發展等理事會。澳大利亞聯邦政府國家水理事會由聯邦、州和北部地區的地方部長組成，聯邦國家開發部長任主席，屬于環境部的內部獨立機構，可以直接對口各級政府職能部門，負責向聯邦議會和政府提供水議題方面的建議。

　　一些國家還成立了政府首長牽頭的跨部門委員會或理事會，決策層級高，效力高。例如，印度分別成立了國家水資源發展、環境、防洪等委員會，由總理領導，中央政府相關部門和各邦官員參加，是最高的決策或者協調機構。

　　二是委員會形式的水治理機制。這一機制的代表是墨累—達令河流域委員會、美國特拉華流域委員會、意大利波河委員會等。這些委員會一般具有跨部門、跨地區協調、咨詢兩大職能，平衡各行各業對水不同的有時甚至是矛盾的需求。

　　不同的流域委員會權限有很大不同，有些具有一定的管制權，根據法令或協定設立，以一種合作的方式行使簽約各方職能，推進議定事項取得較好的實施效果。

　　澳大利亞最重要也曾是污染最嚴重的墨累—達令河流域管理比較典型。墨累—達令部級理事會是這一流域管理的最高決策機構，由聯邦環境部部長、4個州政府以及首都直轄區負責水、土、環境的部長組成，另外設有流域委員會和公眾咨詢委員會。墨累—達令流域管理局是聯邦政府機構，作為可持續發展、環境、水、人口和社區部的獨立執行機構，行使原墨累—達令流域委員會的權力，通過州際政府與聯邦政府達成流域管理協議，有效推進整體管理和區域層面協調配合。

　　不少國際河流管理也采用這種委員會管理模式，如萊茵河防治污染國際委員會、多瑙河保護國際委員會等，往往通過締結公約等方式建立合作機制，遵約履約到位。

　　三是多元共治協會性質的治水。

　　流域協會往往包括政府、非政府組織、相關方、專家和民眾代表，定期討論流域管理事務，提供必要的協調、政策建議等。主要有美國的道森流域合作協會、密蘇里河流域協會等。

　　一般情況下，這種類型的機構沒有法律規定的權限。有的作用僅限于協調地方矛盾，制定流域規劃并提出實施建議等；有的還制定計劃和管理政策、修建和管理水工程、負責用水調配等。

　　四是具有管理職能的實體機構形式的大一統流域委員會。

　　這種形式不多見，且不是發展主流。田納西流域管理局（TVA）是世界上誕生的第一個流域管理機構，具有國有企業和聯邦機構雙重身份。

　　1933年經濟大蕭條期間，美國通過《田納西河流域法案》成立了TVA，希望以此為突破口來振興美國經濟。TVA擁有流域土地的征用權、流域開發建設權和投資經營權，并作為聯邦政府機構行使流域內經濟發展及綜合治理和管理職能，實質是自然資源綜合開發機構而非單一水資源管理機構。

　　TVA是一個經營實體，以從河流系統的每一滴水中提取最大的利益為其恒定的目標，流域內的水電開發利用幾乎達到極限，后期將工作重點轉入煤炭開采、火電、核電和兩岸土地開發等領域。

　　TVA是全美最大的電力生產商，其做法受到了很多批評和指責，模式在美國頗有爭議，并沒有得到推廣。但由此發端后，在世界范圍內派生出了多元化的流域綜合管理模式。

　　五是環境資源大部制往往采取總部和執行機構縱向分權的管理方式，國際上較多的流域管理為執行機構。

　　法國、英國、澳大利亞等大部分流域委員會性質執行機構歸環保部門監管、領導，如英國環境部通過其所屬的機構水監管局，對全國泰晤士河水務公司等10個水務局或水公司進行監督管理。英國水管局、法國水管局還具有企業化運作性質等。

　　重視跨行政區域的次國家級管理機構建設成為發展趨勢，許多國家紛紛建立了隸屬環境主管部門的強有力的區域、流域派出機構，負責協調、監督地方政府開展水治理相關工作。

　　韓國環境部成立了4個流域機構，2010年又將這些機構升格為區域環境廳。

　　美國加州環保局下轄水資源控制局，職責為保護與改善加州水資源的質量、合理分配并有效利用水資源，由總局和9個根據地形、地理、水系、經濟等特色化的分局構成，其中總局設有理事會，包括水權部、水質量部、法律部、財經部、行政管理部等部門。

　　法國水治理體制具有一定的綜合性和典型性，上述多種形式的委員會都不同程度存在。法國水政策最高咨詢機構是國家水委員會。國家層級設立由與水有關的部委（環境部、交通部、農業部、衛生部等）代表參加的部級水資源委員會，負責制定江河治理的方針政策和協調各有關部門發生的糾紛等，秘書處由生態、可持續發展、交通和住房部管理。另外，國家部委針對不同職能設立大區和省級的派出管理機構，在盧瓦河等六大流域都設有流域委員會和水資源管理局，是世界公認較為成功的流域管理模式之一。

　　其中流域委員會是獨立立法和咨詢機構，采取水議會形式實現流域水管理民主參與，包括用水戶、社會團體、專家學者代表，不同行政區地方官員代表，中央政府部門代表等3方面代表，各占1/3。水資源管理局則是流域委員會的執行機構、事業單位，實施董事會制，接受環保部和財政部監督，局長由負責法國生態、可持續發展、交通和住房部委派，財務人員由財政部委派。

　　可以看出，綜合管理成為國際水治理的發展方向，主要特征體現在流域區域間的協調、部門間的協調、政府間的協調、政府企業以及公眾利益的協調、保護和發展協調等方面，用行政、市場、法律等手段，實行協調、有計劃、可持續的管理。

　　但這并不是要將事關流域的一切事務都集中到一個部門進行一體化管理，不能將協調或統一決策、多元參與、分權實施的流域區域綜合管理等同于流域委員會機構一體化管理。

　　我國水治理體制機制改革有哪些建議？

　　■按照分清權責強化協調、相對集中統籌管理、資源環境大部制綜合管理方向逐步推進改革

　　在總結國際水治理經驗的基礎上，建議我國水治理體制機制改革應遵循協調、綜合、統一的分階段水治理改革思路。

　　首先，根據生態系統方式理論，基于水的多重屬性價值相互關聯，建立強有力的治水決策或協調機制，最大限度地調動各利益相關者參與流域治理的方方面面，統一規劃、統一監測、統一信息發布。厘清職責，堅持污染物、污染源、環境介質監管的統一。將水資源保護職能納入基本類似但含義更豐富的環境保護范疇，避免交叉，權責統一。同時，部分開發和工程建設職能交由市場配置。

　　其次，根據公共管理、公共物品和國家治理理論，按照目的導向而非過程環節劃分，對開發利用、保護監管兩個管理系統實施分離制衡、各自統一、相互銜接的組織體系，分別對經濟社會屬性、自然生態屬性實施相對集中的統一管理。

　　第三，遵循國際趨勢，按照綜合管理理論，基于生態系統完整性，將水作為生態環境的一個要素，將水治理作為生態文明體制建設的一個重要領域，逐步建立資源環境統一的治理機制，統一監管污染防治、自然保護和資源監管等。

　　作者單位：環境保護部環境規劃院