2014年11月12日，《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》提出“研究在環境保護部設立環境監察專員制度”，2015年4月2日，《國務院關于印發水污染防治行動計劃的通知》（簡稱“水十條”）再次提出，“加強對地方人民政府和有關部門環保工作的監督，研究建立國家環境監察專員制度。”

　　近日，記者就“設立環境監察專員制度”有關問題采訪了環境保護部環境與經濟政策研究中心高級工程師王彬。

　　記者：為什么要在環境保護部設立環境監察專員？

　　王彬：設立國家環境監察專員的目的，“水十條”已經明確，就是“加強對地方人民政府和有關部門環保工作的監督”。反過來說，設置環境監察專員，就是要解決對地方人民政府和有關部門環保監督不力的問題。

　　這里要弄清兩個問題：為什么要進行環境保護監督？以前的環境保護監督為什么缺乏力度？

　　為什么要實施環境保護監督？因為我國環境保護職能不統一，而是分散在各級政府和部門之中。為什么不能統一起來呢？因為地區差異大、發展壓力大、環保任務重，環境保護不能依靠一級政府、一個部門，而是要調動各個部門、各級政府的積極性。

　　立法上，環境保護監督職能一直在加強。1989年《環保法》就明確將國務院環保部門定位于“對全國環保工作實施統一監督管理”，而不是一般的行政主管部門，因為它的職能主要是監督，其次才是管理。2014年新修訂的《環保法》明確要求，環保部門加強對下級政府環保工作的監督。

　　為什么環境保護監督缺乏力度呢？因為監督體制弱化了。1998年之前，對全國環境保護工作實施統一監督管理的職能，是通過國務院環境保護委員會這一機構行使的，體制上是比較順的。1998年機構改革撤銷了國務院環境保護委員會，環境保護監督職能的行使失去了體制保障。作為國務院直屬機構的國家環境保護總局，在新設的環境保護部際會議中與其他成員地位平等，難以對國務院組成部門行使監督職能，作為環境保護部下屬司局級參公單位的區域環保督查派出機構，難以對省級政府進行有效監督。

　　近年來，環境督政體制開始加強。2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出，建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制。環境保護部的職能，就落在“國家監察”上。在環境保護部設置國家環境監察專員，是繼在環境保護部設置了六大環境保護督察中心，進一步加強環境保護部“督政”職能的體制舉措。

　　記者：國家環境監察專員制度要解決哪些問題？有沒有其他地方、部門的經驗，國外有沒有相關制度？

　　王彬：在環保部門權力相對弱勢、環保機構地位相對低微的情況下，如何通過體制創新，保障獨立監督執法？國家環境監察專員制度要落實黨中央提出的以下任務：一是落實十八屆三中全會要求，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法；二是落實十八屆四中全會要求，用嚴格的法律制度保護生態環境；三是落實新《環保法》的明確要求，環保部門加強對下級政府環保工作的監督。

　　我國有關領域也建立了監察專員制度，如國家土地督察制度、財政部財政專員制度。其中有兩條經驗值得借鑒：一是監督范圍明確有限，如國家土地督察局主要監督省級以及計劃單列市人民政府的土地執法和決策，財政部駐地方專員辦主要監督中央預算單位的中央對地方轉移支付、中央重大項目和國庫業務等方面的預算和財務。二是監督手段明確，國務院文件規定，省級政府報國務院審批的、省級和計劃單列市政府審批的農用地轉用和土地征收事項，都要同時抄送派駐地區的國家土地督察局。

　　國外也有中央對地方環境保護實施監督的體制安排，它有兩個特點：一是以中央和地方的環保職權劃分為依據，中央政府監督地方的目的是落實自身的法定職責，而不是干預屬于地方的事務。很多國家憲法中都有關于環境保護職責劃分的規定，如《俄羅斯聯邦憲法》規定，“確定生態領域中的聯邦政策和聯邦綱要的基礎”屬于俄羅斯聯邦管轄，“自然利用；保護環境和確保生態安全；特別自然保護區”屬俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦各主體共同管轄。第二，中央對地方的監督，主要依靠法律手段特別是司法手段，因為從法律上來說，大多數大國屬于聯邦國家，中央和地方政府地位相互獨立。

　　記者：開展好這項工作，需要哪些保障措施？

　　王彬：國家環境監察專員制度，要在機構職能和人員精簡的前提下，發揮最大的監督作用。著眼于機構自身，配置高級別的領導、增加盡量多編制、賦予盡量大的權限，空間有限，作用也有限。國家環境監察專員制度要與其他制度安排結合，發揮“四兩撥千斤”的作用。例如，探索如何理順中央和地方的環保職責，調動地方環保工作的積極性；探索如何理順部門關系，調動有關部門開展環保工作的積極性；探索環保行政執法如何與司法更緊密銜接，提高環境執法的威懾力；探索環保管理與公眾參與、信息公開、公益訴訟的關系，調動社會力量參與環境保護。