無(wú)論是草根NGO還是官辦NGO，與地方政府關(guān)系是一種依附或依賴的關(guān)系，缺乏作為獨(dú)立主體與地方政府進(jìn)行協(xié)商談判，或?qū)Φ胤秸M(jìn)行監(jiān)督的能力。

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)環(huán)保NGO的官方色彩濃厚，純民間的不多。我國(guó)環(huán)保NGO中，官辦非政府組織約占37.4%，學(xué)生環(huán)保社團(tuán)約占39.5%，草根環(huán)保NGO約占14.5%，國(guó)際環(huán)保組織駐中國(guó)機(jī)構(gòu)約占2.6%，港澳臺(tái)地區(qū)的環(huán)保民間組織約占6%。

從這組數(shù)據(jù)我們不難看出，官辦NGO和學(xué)生社團(tuán)仍占據(jù)大半江山，而作為中堅(jiān)力量之一的草根NGO則發(fā)育遲緩。

由于行政資源有限，地方政府在處理環(huán)境公共問題方面經(jīng)常力不從心，環(huán)保NGO是必不可少的社會(huì)力量。但是，在政策倡導(dǎo)和社會(huì)監(jiān)督的過程中，環(huán)保NGO的獨(dú)立性和專業(yè)性還有待進(jìn)一步提升。

目前，有些地方政府對(duì)于NGO的心態(tài)極其微妙：一方面，對(duì)于環(huán)保NGO在公益活動(dòng)中所起的作用表示贊賞，因?yàn)檎诮鉀Q諸如野生動(dòng)物保護(hù)、綠化等某些環(huán)境問題時(shí)有力不從心的時(shí)候，需要組織化的社會(huì)力量來(lái)彌補(bǔ)其不足;另一方面，又對(duì)環(huán)保NGO的發(fā)展壯大心存疑慮，擔(dān)心一些維權(quán)活動(dòng)會(huì)影響政府的公信力。

而在NGO看來(lái)，NGO登記、開展活動(dòng)等諸多方面的門檻和限制，導(dǎo)致草根NGO難以發(fā)展壯大。

一位國(guó)內(nèi)草根環(huán)保NGO負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)，對(duì)影響地方政府公信力的說(shuō)法予以了駁斥。“對(duì)政府公信力產(chǎn)生影響的根本因素是環(huán)境公共問題能否得到解決，問題解決不了或解決不好才是最大的隱患。”

與地方政府把所有問題都攬?jiān)谧约荷砩嫌纸鉀Q不好相比，給環(huán)保NGO一個(gè)寬松的環(huán)境，讓其分擔(dān)處理環(huán)境公共問題的社會(huì)責(zé)任，更有利于提高地方政府的行政效率和公信力。

從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，如何準(zhǔn)確定位政府與NGO的關(guān)系?業(yè)內(nèi)專家表示，政府與NGO不應(yīng)是管制與被管制的關(guān)系，而應(yīng)該是合作關(guān)系。在尊重NGO獨(dú)立與自由的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)與環(huán)保NGO合作。服務(wù)公眾，共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

如何引導(dǎo)社會(huì)力量參與環(huán)境管理?

在傳統(tǒng)的政府環(huán)境管理模式中，面對(duì)公眾的環(huán)境要求，政府只是被動(dòng)地自上而下低限度回應(yīng)，沒有形成政府與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制。

如何推動(dòng)環(huán)境治理模式從單純依靠政府直接控制的“政府主導(dǎo)型”向有效參與的共同治理模式轉(zhuǎn)變?

在中華環(huán)保民間組織可持續(xù)發(fā)展年會(huì)上，環(huán)評(píng)律師事務(wù)所律師胡玉來(lái)在接受記者采訪時(shí)表示，中國(guó)的環(huán)境問題僅僅通過行政執(zhí)法手段解決已經(jīng)力不從心，迫切需要多元主體共同參與。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光表示，我國(guó)環(huán)境承載力目前已接近上限，在這個(gè)時(shí)候，必須增加社會(huì)力量的介入，進(jìn)行社會(huì)治理。“我們需要把‘公眾參與’轉(zhuǎn)變?yōu)?#8216;社會(huì)行動(dòng)’”。

目前，我國(guó)環(huán)保NGO發(fā)揮作用的方式主要有3種：一是開展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，提升公眾的環(huán)境意識(shí);二是匯集專家學(xué)者進(jìn)行調(diào)研論證，為政府決策和立法建言獻(xiàn)策;三是針對(duì)具體環(huán)境污染案件，身體力行幫助弱勢(shì)群體維權(quán)。而實(shí)際上，大多數(shù)環(huán)保NGO發(fā)揮作用的方式只局限于第一種，因此，其帶來(lái)的社會(huì)影響力也相對(duì)較小。

北京師范大學(xué)講師嚴(yán)厚福在與政府部門交流時(shí)發(fā)現(xiàn)，不同的人對(duì)公眾參與的含義理解也不一樣。“我們平常說(shuō)公眾參與，包括了兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是說(shuō)參與決策，諸如參與規(guī)范性文件的制定、許可證的發(fā)放等。而政府部門在討論公眾參與的時(shí)候，他們非常希望公眾參與體現(xiàn)在另外一個(gè)層面，就是參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。”

記者在采訪中了解到，學(xué)界對(duì)于公眾參與的理解更強(qiáng)調(diào)參與決策。“公眾不僅要參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，還應(yīng)該參與相關(guān)決策。”嚴(yán)厚福說(shuō)。

專家認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)公眾參與包括決策性參與和監(jiān)督性參與兩種。

決策性參與是指通過參與對(duì)法律、政策和公共決策施加影響，是環(huán)保民間社團(tuán)以及公眾與決策者對(duì)話的一個(gè)重要途徑，它包括立法參與和公共政策參與兩種方式。

監(jiān)督性參與是指通過公眾監(jiān)督促使改善地方政府和企業(yè)環(huán)境行為。在地方政府環(huán)境行為中，可能會(huì)出現(xiàn)不履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，或者履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任不到位等現(xiàn)象。同時(shí)，在環(huán)境監(jiān)管過程中，由于受利益驅(qū)動(dòng)和信息不對(duì)稱影響，一方面，監(jiān)管者對(duì)企業(yè)的污染行為可能存在監(jiān)管不到位的情況;另一方面，污染企業(yè)也可能以尋租的方式，通過與監(jiān)管者合謀而逃避監(jiān)管。

改變以上情形都需要引入民間環(huán)保社團(tuán)及公眾的監(jiān)督性參與，“其中一個(gè)比較重要的方式就是環(huán)境公益訴訟。”胡玉來(lái)說(shuō)。

據(jù)了解，為推動(dòng)新環(huán)保法實(shí)施，環(huán)境保護(hù)部正在制定《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》，告訴公眾如何參與環(huán)境保護(hù)，如何更好地發(fā)揮環(huán)保NGO的積極作用。

政府如何加強(qiáng)對(duì)環(huán)保NGO的管理?

整個(gè)社會(huì)的環(huán)境意識(shí)以及呼聲越來(lái)越高，但是對(duì)環(huán)保NGO推動(dòng)環(huán)境治理的積極作用認(rèn)識(shí)非常有限。

我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》等法規(guī)是20世紀(jì)90年代制定的，體現(xiàn)了較為濃厚的政府管制色彩，如登記審批制、年檢審批制等。

一些部門對(duì)環(huán)保NGO認(rèn)識(shí)不清楚，對(duì)于民間組織與政府之間的關(guān)系，他們的意識(shí)大多還停留在改革開放初期，導(dǎo)致法律法規(guī)規(guī)范社會(huì)組織權(quán)利和義務(wù)時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。同時(shí)，民間組織管理相對(duì)落后，根據(jù)社團(tuán)登記規(guī)定，民間組織注冊(cè)仍面臨重重困難。

目前，我國(guó)實(shí)行的非政府組織登記管理制度，人為地抬高了非政府組織合法注冊(cè)登記的門檻，使許多非政府組織難以獲得合法身份，過于嚴(yán)苛的準(zhǔn)入制度也不利于非政府組織的發(fā)展。

在我國(guó)，隨著生態(tài)環(huán)境治理的不斷深入，環(huán)保NGO的作用越來(lái)越凸顯，公眾支持環(huán)保NGO的呼聲也越來(lái)越高。環(huán)保NGO作為社會(huì)管理的“第三支力量”可以將分散的公民組織起來(lái)，整合社會(huì)資源，最終形成了一股強(qiáng)大的社會(huì)力量，有組織地參與到環(huán)境保護(hù)中。

對(duì)于政府如何加強(qiáng)環(huán)保NGO的管理，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者專家都提出自己的觀點(diǎn)，比較一致的建議是，在對(duì)非政府組織科學(xué)分類管理的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“創(chuàng)設(shè)備案制度，實(shí)行登記、備案雙軌制”的準(zhǔn)入制度。登記與否并不是非政府組織獲得合法資格的唯一前提條件，成立非政府組織除了登記之外，多了備案這個(gè)渠道。這兩者的不同之處在于非政府組織登記之后取得的是法人資格，而備案無(wú)法獲得法人資格。

業(yè)內(nèi)有專家建議，修改社會(huì)團(tuán)體的相關(guān)管理?xiàng)l例，從法律層面上明確社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利和義務(wù)。

NGO 如何修煉內(nèi)功參與決策?

統(tǒng)計(jì)顯示，2005年底我國(guó)環(huán)保NGO總數(shù)約為2768個(gè); 到2008年底在數(shù)量上雖然增加了771個(gè)，但同期卻有46個(gè)環(huán)保NGO消失。

消失的原因不外有三：一是準(zhǔn)入門檻過高，過于嚴(yán)格的登記制度阻礙了NGO的合法化。二是缺乏資金資助，讓環(huán)保NGO的生存難以為繼。目前，只有26%的環(huán)保NGO有相對(duì)穩(wěn)定的資金來(lái)源，這其中政府發(fā)起成立的NGO和學(xué)校社團(tuán)又占78.9%。三是專業(yè)人士缺乏，嚴(yán)重制約了環(huán)保NGO發(fā)揮作用。

環(huán)保NGO參與公共治理，首先應(yīng)該提升自身能力，有針對(duì)性地參加培訓(xùn)。

蔡芬芬是浙江省溫州醫(yī)科大學(xué)綠枝緣環(huán)保協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人，也是浙江千名青年環(huán)境友好使者之一。她談到參與中歐環(huán)境治理項(xiàng)目——浙江合作伙伴公眾參與環(huán)境保護(hù)NGO能力建設(shè)培訓(xùn)暨溫州市環(huán)保社團(tuán)能力培訓(xùn)后的收獲時(shí)表示，參與培訓(xùn)不僅學(xué)到了如何更好地經(jīng)營(yíng)社團(tuán)，更重要的是，掌握了破解環(huán)保組織發(fā)展難題的方法。

環(huán)保NGO實(shí)現(xiàn)發(fā)展還需要一些技巧、方法和策略，怎樣和政府部門溝通，怎樣與服務(wù)的社區(qū)以及服務(wù)的民眾進(jìn)行交流，怎樣與媒體聯(lián)合，如何整合自身、團(tuán)體以及周圍環(huán)境的資源，這些都是環(huán)保NGO能否成功的要素。

近幾年，各地相繼推出針對(duì)環(huán)保NGO的能力建設(shè)項(xiàng)目，力求通過培訓(xùn)，幫助環(huán)保公益人才掌握項(xiàng)目管理技能，提升社團(tuán)管理能力，促使環(huán)保民間組織在規(guī)范性、專業(yè)化方面得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

眾所周知，環(huán)境問題的解決是一個(gè)多方互動(dòng)的過程，推動(dòng)政府決策的出臺(tái)和調(diào)整需要來(lái)自各方的力量。

參與決策，NGO同樣有先天優(yōu)勢(shì)，如何將優(yōu)勢(shì)運(yùn)用到實(shí)踐中是目前亟待思考的問題。這就要求NGO發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢(shì)，搭建對(duì)話和交流的平臺(tái)，通過多層次、不同利益群體的討論，減少政府和公眾的誤解，化解雙方矛盾，促使政府和公眾達(dá)成共識(shí)。

這也就意味著NGO參與環(huán)境決策絕不能簡(jiǎn)單地指指點(diǎn)點(diǎn)，必須發(fā)出專業(yè)的、代表公共利益的聲音，讓決策者聽到這種聲音，感受到這種聲音的力度，才能實(shí)現(xiàn)雙向溝通和交流。所以，NGO迫切需要在專業(yè)能力和公共利益兩個(gè)方面進(jìn)行提升。

從地方政府方面看，在轉(zhuǎn)變職能過程中，更多地獲得民間力量的協(xié)作十分必要。這要求地方政府更多地了解NGO的工作，與NGO進(jìn)行定期溝通和交流，而不是持懷疑態(tài)度考量他們。

同時(shí)，相對(duì)于公眾，NGO表達(dá)意見和聲音的方式和方法，應(yīng)該更加多元。但是，由于NGO對(duì)政府部門相關(guān)環(huán)境信息了解不夠或不及時(shí)，對(duì)政策制定的背景不清，沒有介入前期工作的機(jī)制和渠道，尚未建立組織運(yùn)行過程中針對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)機(jī)制，以及自身能力限制等原因，導(dǎo)致大多數(shù)環(huán)保NGO難以參與制定政策。

地方政府邀請(qǐng)NGO參與政策制定時(shí)，一些NGO受專業(yè)能力不足所限，僅能單一視角提出意見和建議，缺乏全局視角、專業(yè)理論和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，這些意見和建議往往很難被地方政府采納。

因此，NGO亟待加強(qiáng)參與環(huán)境政策制定和社會(huì)監(jiān)督的能力。一方面，NGO要加強(qiáng)能力培訓(xùn)，提高自身政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、管理水平和專業(yè)化水平，以便從更深層次上敏銳地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，提高參與決策的能力。另一方面，NGO要建立自身的誠(chéng)信度、公信度和認(rèn)知度，樹立品牌意識(shí)，積累自身的社會(huì)資源，以便在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后有更多話語(yǔ)權(quán)。