去年的兩會，人們依然記得李克強總理在政府工作報告中首提積極推廣PPP模式。其中原話為：大幅放寬民間投資市場準入，鼓勵社會資本發起設立股權投資基金。政府采取投資補助、資本金注入、設立基金等辦法，引導社會資本投入重點項目。以用好鐵路發展基金為抓手，深化鐵路投融資改革。在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式。

而在今年3月5日剛剛開幕的第十二屆全國人大四次會議上，總理再次提及PPP模式時，則是這樣描述的，“深化投融資體制改革，繼續以市場化方式籌集專項建設基金，推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，探索基礎設施等資產證券化，擴大債券融資規模。完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情”。雖然兩個報告在論述投融資方面的字數相當，但相比去年，不難看出國務院在推廣和運用PPP模式方面，已顯得更加理性和務實，并且在國務院政府工作報告中，提及推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資，這也屬首次。

兩會代表熱議PPP問題多要規范

正如國務院總理李克強在出席全國政協十二屆二次會議經濟農業界聯組會議并參加討論時，全國政協委員、國家審計署原副審計長董大勝發言指出的，雖然此前中央層面力推PPP模式，以緩解地方建設項目資金不足，化解部分債務問題，但是實際推廣中存在操作難題。有的PPP項目吸引力不夠;有的因政策不明確，實施不規范;有的缺少科學的區域規劃基礎和可行性研究。一些PPP項目的現金流來源依然還是財政資金。一些項目公司有可能異化為新的融資平臺公司。在兩會舉行的新聞發布會上，財政部部長樓繼偉也明確表示，我們關注著PPP的項目，我們也發現有的地方搞PPP項目，有的是變相的借債，我們在規范它。

回顧PPP在我國兩年多的實踐，和兩會代表們反映的問題也差不多。無論從PPP立法和實際操作層面，確實出現了不少問題。自2014年5月，財政部政府和社會資本合作(PPP)工作領導小組正式設立后，全國范圍內興起了一股PPP模式推廣的熱潮。各級政府對PPP的熱情高漲，但大部分是出于融資的目的而不是出于改革投融資體制和政府項目投融資效率問題。所以，一度社會資本參與PPP項目的積極性并不高。據初步統計，截止2016年2月，在各級政府推出的8萬多億PPP項目中，與社會資本達成投資意愿的僅有20%不到，其中民營資本的投資更是微乎其微。大量的PPP項目落不了地，對穩增長、調結構的實際作用明顯差強人意。特別是在PPP推進過程中，對PPP模式產生的作用期望過高，央企、國企、平臺的參與度過高，項目實施的綜合成本過高，以及PPP的立法層級低，政府能力建設低和民資、外資投資比例低的“三高三低”現象，更反映出當前在PPP推進中問題的嚴重性。如果不能從維護PPP模式長期、健康發展的需要，在法律、政策、金融、信用及社會等方面，建設和創造一個PPP利用的良好生態環境，那么PPP這個先進的政府投資管理機制也會在我國大打折扣。

報告提出完善PPP三點要求，凸顯理性思維

為了解決好PPP模式的持續推進、健康發展問題，此次政府工作報告提及政府和社會資本合作模式，重點放在“完善”二字。報告指出，“完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，依法嚴格履行合同，充分激發社會資本參與熱情”。這段話，實際上傳遞出了中央政府對下步PPP工作推廣和實施的明確要求。一是“完善政府和社會資本合作模式”，而不是提“積極推進”或“進一步推廣”。這意味著對PPP現有局面如何使其不斷趨于完美，和在已完成相關PPP推廣工作的基礎上，如何把事情做得更好。從工作開展的速度和力度上，更加體現出要注重PPP模式開展的實際效果，而不是盲目推廣和運動式推進。二是“用好1800億元引導基金”。這是繼去年國務院批準財政部1800億元政府引導基金后，首次公開提出要充分使用好，發揮好它應有的作用。對政府的PPP引導基金而言，一般它的作用有三點，其一是吸引社會投資，二是保障投資收益，三是為PPP項目增信。這需要在具體的政府投資項目運作中，不斷摸索和解決好政府引導基金的投資、管理方式，以及在具體項目運作中的實際問題，進一步發揮好財政資金的放大相應和杠桿作用。這次報告并沒有提出要繼續加大政府引導基金的投入和發揮好政府引導基金的作用，只是提出要在定量的范圍內用好它。足見中央政府對引導基金使用的慎重和理性。三是“依法嚴格履行會同”。這是重點針對PPP模式開展中出現的法律缺失、契約精神不夠、履約保障不足等現實問題提出的。在當前PPP推進過程中，不僅要保證政府部門能夠依法行政，依法行事，遵守現有的法律法規，還要按照和社會資本方簽訂的合同約定，履行好政府的責任。特別是對于政府已經承諾和約定的事項，絕不能因為政府的換屆或人員的更替，造成合同不履行或違約現象的發生。這也是政府信用體系建設的一個重要組成部分。恰恰以上這些問題存在，也是導致目前PPP項目落地率不高的根本原因。如果不及時解決，將極大的影響社會資本參與PPP的熱情和決心。

政府報告首提推動地方融資平臺轉型改制

自2014年12月，國務院頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》后，文件明確要求剝離平臺公司政府融資職能。一方面各地政府在不斷規范自己的融資行為，另一方面也在摸索融資平臺的轉型改制。但是由于融資平臺自身存在的運行和管理復雜性，往往收效甚微。此次政府工作報告明確提出，“推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資”，不僅在中央政府層面是首次提出，也為下一步融資平臺的轉型改制進行市場化融資，指明了方向，提出了要求，說明融資平臺的轉型改制已經非常的重要和迫切。

地方融資平臺問題起源于2010年前后。2008年為應對國際金融危機，國家實施了“四萬億”的投資拉動計劃。中央政府積極鼓勵地方政府成立各類融資平臺，進行大規模的融資和建設，以抵消經濟乏力的影響，到2010年末，全國地方政府融資平臺數量，已經達到8700多家，同時地方政府的債務規模也是大幅度攀升。直到2010年6月國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》后，才使得融資平臺在投融資、土地運作、資產注入等關鍵運作上，有所規范。但是長期以來，由于各級政府對融資平臺缺乏規范的管理，也造成至今為止的近10000家融資平臺，債務負擔很重、資產質量較差、管理問題頻出。

政府工作報告提出，推動地方融資平臺轉型改制，就是要根據國家關于深化國資和國企改革的要求，通過混合所有制和股份制等不同形式，實現融資平臺的市場化、實體化、多元化和規范化的轉型改制。把融資平臺的行政化、部門化色彩去除，實現企業化和市場化運營。進行市場化融資，就是從根本上剝離融資平臺的代政府融資職能，通過多種類、多渠道、多層次的市場化融資方式，做好融資平臺的融資工作。當然也包括發揮融資平臺在推進地方PPP模式運用中的實施主體作用和引導投資作用。特別是融資平臺可以利用自身優勢，在城市基礎設施建設、公共服務領域，如城市綜合管廊、海綿城市建設、養老和醫療休閑等多個領域，發揮好融資平臺的獨特作用。