人與水的不和諧已經成為中國人與自然不和諧的最大挑戰。人與水不和諧源于人與人的不和諧。反之，人與人的和諧有助于人與水的和諧。人與人的和諧有賴于建立激勵相容的制度安排。這是因為制度變遷最基本的功能和最大的作用是節約成本，減小風險，激勵合作。制度建設是人類對重大挑戰的最有效率的響應。

    1999年以來，在黃河來水持續偏枯的情況下，黃河水利委員會確保了黃河連續五年不斷流。這是新時期治黃工作的重大成果，是由傳統治黃走向現代治黃的重要標志，具有重要的生態、經濟、社會和政治意義。黃河的防斷流實踐是成功的制度變遷，通過實施水量統一調度，強化了區域用水的總量控制，改變了沿黃各省區用水的激勵結構，推動了流域水權分配秩序的建立。總結黃河防斷流工作的最重要經驗是，制度建設是成功的關鍵。

    但是黃河目前的不斷流依然是脆弱的，防斷流工作仍然任重道遠。黃河要贏得可靠的不斷流，流域分水制度仍然需要高效率的重大制度變遷。

    黃河的分水實踐，代表了我國水管理制度建設的重要進展。黃河過去十幾年的分水實踐、特別是近些年的防斷流實踐，為我國大江大河大湖的水管理體制改革指引了路徑，代表了中國水管理改革的基本方向。實現水管理從傳統到現代的轉型，將水管理送入制度化和法制化的運行軌道，這是未來十幾年水利工作者的歷史使命。其核心是從工程建設為中心轉向制度建設為中心，在所有的水相關領域建立有效、透明和可預期的制度安排，促進建立節水型社會和防污型社會，以人與人的社會和諧促進人水關系的自然和諧。

    黃河五年不斷流成果出人意料

    20世紀90年代，黃河下游愈演愈烈的斷流引起全國關注，也為世界所震驚。從1999年開始，黃河水利委員會實施水量統一調度。2000年到2004年，在黃河來水持續偏枯的情況下，黃河實現連續五年不斷流，取得了顯著的經濟社會和生態環境效益，黃河的防斷流工作取得階段性重大進展，令人驚奇，也令世界矚目。

    黃河五年不斷流成就的取得，綜合運用了多種手段，最重要的是強化了水量統一調度管理，落實了1987年國務院頒布的黃河分水方案，實現了流域各省區有序引水和規范用水。黃河防斷流的最大成功之處，是通過大規模的制度變遷在流域建立了水權分配秩序，以制度建設促進了水資源的優化配置。

    人類治水活動需要同時兼顧兩個治理：處理人與水關系的自然治理，協調人與人關系的社會治理。黃河過去的治理主要是自然治理，表現為工程技術治理，已經達到相當高的水平，相比之下，社會治理還非常薄弱，是造成斷流和污染的重要原因3.通過統一調度管理，建立水權制度的實施機制，完善流域分水制度體系，有效緩解了黃河斷流，這是社會治理在黃河得到全面加強的標志。過去三年在黃河進行的調水調沙試驗，被稱為由被動治黃走向主動治黃的轉折點。相比之下，過去六年圍繞防斷流開展的大規模制度建設，可以視為由被動治黃走向主動治黃的又一轉折點。調水調沙是從傳統治黃走向現代治黃的第一個重要標志，黃河防斷流就是第二個重要標志。前者是現代科技大量運用于治黃工作的典范，后者是社會治理在治黃工作中全面加強的開端。

    二、黃河不斷流是現代治黃的重大成果

    黃河防斷流是現代黃河治理的新目標。歷史上，治黃的主要目標是保障下游防洪安全。

    盡管千百年來歷朝歷代的仁人志士為此不懈努力，直到新中國成立以前，黃河下游的決溢和泛濫史不絕書。中國共產黨領導下的人民治黃事業，取得了前無古人的成就，在過去半個多世紀中黃河歲歲安瀾。改革開放以來，黃河又出現了缺水斷流加劇和水污染嚴重等新問題。

    尤其是上世紀90年代斷流形勢愈演愈烈，促使對治黃工作進行反思和調整。2000年，水利部汪恕誠部長提出黃河治理的四"大"目標，即"堤防不決口，河道不斷流，污染不超標，河床不抬高"，標志著黃河治理從防洪安全的單一目標轉向多目標綜合治理，防斷流工作成為新時期治黃的一項新工作，與保障黃河防洪安全居于同等重要地位。

    黃河防斷流是一項很具挑戰性的工作，既沒有歷史經驗可循，也缺少國際經驗借鑒。黃河水資源最大特點是"先天不足，后天失調"，河川徑流量僅占全國的2%，承載著占全國15%耕地面積和12%人口，水資源供需矛盾極為突出。黃河橫貫西、中、東部，各地區經濟社會發展水平很不均衡，水資源分配涉及中央地方、地方之間和部門之間復雜的利益調整，難度相當之大。2002年我們在鄭州的一項問卷調查表明，在黃河的四大治理目標中，黃委干部認為"河道不斷流"的難度高于"堤防不決口"（見圖1）。黃河防洪壓力一年之中只是幾個月，但是防不斷流則是一年365天；黃河的防洪戰線主要是下游一千多公里堤防，黃河的防斷流戰線則是大河上下綿延五千公里。黃河目前在一年四季的各個時段、上中下游的各個河段，都有斷流的壓力，防斷流可謂防不勝防，維持河道不斷流的難度要高于防洪。

    黃河五年不斷流成就的取得相當不易。為保障黃河不斷流，黃委會在過去六年中付出了極大的努力，成功應對了多方面的挑戰。首先是自然因素的挑戰，1999年以來，黃河來水連續偏枯，特別是1999年之后連續三個大旱之年，天然來水量甚至低于斷流最為突出的1997年，流域水供需矛盾極為緊張，斷流的壓力空前增大（如圖2所示）。其次是傳統用水格局和用水習慣的挑戰，沿黃各地區幾十年習慣了自由取用黃河水的模式，有"水從門前過，不用白不用"的陳舊觀念，現代水權制度觀念淡薄。此外，還要面對自身能力不足的挑戰，例如機構不適應、技術手段不足，基礎工作薄弱等等。面對多重挑戰，黃委會在機構和體制方面做出重大調整，綜合運用行政、工程、科技、法律、經濟等手段，"精心預測、精心調度、精心監督、精心協調"，保障了水量統一調度工作的順利開展和防斷流工作的成功。

    黃河防斷流的成功，是水利治理由傳統型走向可持續發展型的重大標志性。中國在兩千多年的歷史中，主要面臨防洪、灌溉和漕運三大水問題。在現代條件下，治水的內容發生了根本性的變化，水資源短缺、水污染和水生態環境惡化成為新時期的主要水問題，傳統的治水體制和治理模式不能及時轉型，治水體制與新的水問題不相適應，導致水治理能力低下，是引起斷流的重要原因。黃河防斷流的成功，是我國在治理現代水問題方面取得的第一個階段性成果，即可持續發展水利的標志性成果。缺水斷流是當今世界性的治水難題，目前美國科羅拉多河、埃及尼羅河、澳大利亞的墨累－達令河等大河在河口斷流問題上鮮有作為，而黃河作為水量最為短缺、最為復雜難治的一條大河，通過主動的制度變革率先開始解決斷流問題，這說明中國政府有能力解決現代條件下復雜的河流問題，也是我國治理大江大河的能力顯著增強的標志。

    歷史上，治黃的主要目標是保障下游防洪安全。

    盡管千百年來歷朝歷代的仁人志士為此不懈努力，直到新中國成立以前，黃河下游的決溢和泛濫史不絕書。中國共產黨領導下的人民治黃事業，取得了前無古人的成就，在過去半個多世紀中黃河歲歲安瀾。改革開放以來，黃河又出現了缺水斷流加劇和水污染嚴重等新問題。

    尤其是上世紀90年代斷流形勢愈演愈烈，促使對治黃工作進行反思和調整。2000年，水利部汪恕誠部長提出黃河治理的四"大"目標，即"堤防不決口，河道不斷流，污染不超標，河床不抬高"，標志著黃河治理從防洪安全的單一目標轉向多目標綜合治理，防斷流工作成為新時期治黃的一項新工作，與保障黃河防洪安全居于同等重要地位。

    黃河防斷流是一項很具挑戰性的工作，既沒有歷史經驗可循，也缺少國際經驗借鑒。黃河水資源最大特點是"先天不足，后天失調"，河川徑流量僅占全國的2%，承載著占全國15%耕地面積和12%人口，水資源供需矛盾極為突出。黃河橫貫西、中、東部，各地區經濟社會發展水平很不均衡，水資源分配涉及中央地方、地方之間和部門之間復雜的利益調整，難度相當之大。2002年我們在鄭州的一項問卷調查表明，在黃河的四大治理目標中，黃委干部認為"河道不斷流"的難度高于"堤防不決口"（見圖1）。黃河防洪壓力一年之中只是幾個月，但是防不斷流則是一年365天；黃河的防洪戰線主要是下游一千多公里堤防，黃河的防斷流戰線則是大河上下綿延五千公里。黃河目前在一年四季的各個時段、上中下游的各個河段，都有斷流的壓力，防斷流可謂防不勝防，維持河道不斷流的難度要高于防洪。

    黃河五年不斷流成就的取得相當不易。為保障黃河不斷流，黃委會在過去六年中付出了極大的努力，成功應對了多方面的挑戰。首先是自然因素的挑戰，1999年以來，黃河來水連續偏枯，特別是1999年之后連續三個大旱之年，天然來水量甚至低于斷流最為突出的1997年，流域水供需矛盾極為緊張，斷流的壓力空前增大（如圖2所示）。其次是傳統用水格局和用水習慣的挑戰，沿黃各地區幾十年習慣了自由取用黃河水的模式，有"水從門前過，不用白不用"的陳舊觀念，現代水權制度觀念淡薄。此外，還要面對自身能力不足的挑戰，例如機構不適應、技術手段不足，基礎工作薄弱等等。面對多重挑戰，黃委會在機構和體制方面做出重大調整，綜合運用行政、工程、科技、法律、經濟等手段，"精心預測、精心調度、精心監督、精心協調"，保障了水量統一調度工作的順利開展和防斷流工作的成功。

    黃河防斷流的成功，是水利治理由傳統型走向可持續發展型的重大標志性。中國在兩千多年的歷史中，主要面臨防洪、灌溉和漕運三大水問題。在現代條件下，治水的內容發生了根本性的變化，水資源短缺、水污染和水生態環境惡化成為新時期的主要水問題，傳統的治水體制和治理模式不能及時轉型，治水體制與新的水問題不相適應，導致水治理能力低下，是引起斷流的重要原因。黃河防斷流的成功，是我國在治理現代水問題方面取得的第一個階段性成果，即可持續發展水利的標志性成果。缺水斷流是當今世界性的治水難題，目前美國科羅拉多河、埃及尼羅河、澳大利亞的墨累－達令河等大河在河口斷流問題上鮮有作為，而黃河作為水量最為短缺、最為復雜難治的一條大河，通過主動的制度變革率先開始解決斷流問題，這說明中國政府有能力解決現代條件下復雜的河流問題，也是我國治理大江大河的能力顯著增強的標志。