全國658個城市近400個缺水,水價形成機制無法反映資源緊缺與資源地代價
“漲吧,現(xiàn)在我們水費已經(jīng)61塊多了,以后洗車價還得翻倍。”北京水價上調(diào)方案還沒公布,洗車房老板竺紅(化名)已經(jīng)開始嘆氣。
竺紅40平方米的洗車房開在北京東四環(huán)附近。10年里,北京水價調(diào)整了兩次,居民水價從2004年的2.9元/噸漲到目前的4元/噸,而洗車業(yè)的水價則漲了兩倍,從21.2元/噸漲到了現(xiàn)在的61.68元/噸。“都知道北京缺水,可是不割肉,腦子里節(jié)水的這根弦兒就緊不了。”
北京是一座喊渴的城市。目前北京人均水資源量已從2009年的300立方米縮減為約100立方米,是全國人均水資源量的1/20,世界人均水資源量的1/80,遠低于國際人均1000立方米的缺水下限。
“與1998年相比,北京的地下水位已經(jīng)下降12.8米,相當于下降了四層樓多,幾乎到了采無可采的地步。”國務院發(fā)展研究中心資源與政策研究中心副主任谷樹忠感嘆。
不僅北京,全中國都面臨著水資源緊缺的危機。我國人均水資源量僅為世界平均水平的1/4,是全球13個人均水資源最貧乏的國家之一。全國658個城市中有近400個城市缺水,其中110個城市嚴重缺水。
水資源緊缺與我國不合理的水價形成機制有著密切關系。“目前的水價形成機制不能反映水資源的稀缺程度與短缺程度。”谷樹忠認為,目前全國2/3的城市遭遇水資源短缺,從個人到企業(yè)都知道節(jié)水的重要性,但是由于水價被低估,社會節(jié)水的緊迫性卻并不強。
以我國41個工業(yè)行業(yè)中用水量排名第三的印染行業(yè)為例,規(guī)模以上企業(yè)日均排水5000至6000立方米,但水費在企業(yè)生產(chǎn)成本中幾乎可以忽略不計。“為什么企業(yè)節(jié)電、節(jié)煤的改造都很積極,但節(jié)水上沒有動力?企業(yè)都算經(jīng)濟賬,做節(jié)水改造的成本很難回收。”中國紡織工業(yè)聯(lián)合會產(chǎn)業(yè)部副主任任程浩說。
水價形成機制的不合理,還體現(xiàn)在無法反映水資源的全程成本。自來水從水源地經(jīng)過水廠、管網(wǎng)、入戶再到排出處理,全程都需要花錢。像北京的懷柔、密云,以及河北的張家口、承德地區(qū),為了保證北京市的供水安全,很多“有利可圖”的工業(yè)項目都被禁止上馬。“目前很多大城市的水質(zhì)與水量,是以水源地犧牲巨大的經(jīng)濟利益為代價的,但水價中的水資源費卻不能反映水源地的保護成本。”谷樹忠說。
改革應強化“公平、效率、可持續(xù)”
改革不到位,將危害經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整,也不利于水務企業(yè)提質(zhì)增效
在4月17日北京居民自來水調(diào)價聽證會前,不少聽證會代表去了密云水庫調(diào)研。這個北京“大水缸”的水位已降到整個庫容的1/4,讓不少代表大吃一驚。以價格杠桿促進用水減量化頓時成為大家的共識。
這些年,節(jié)水一直是水價改革的重要理由,但是水價改革的目標卻不局限于此。在清華大學環(huán)境學院環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究中心主任傅濤看來,節(jié)約資源固然重要,但水價改革更應以強化“公平、效率與可持續(xù)性”為方向。
公平是水價改革的首要目標。一方面,無論貧富,社會各階層都應該享有安全、穩(wěn)定的供排水服務。另一方面,用水不能吃“大鍋飯”,理應多使用、多付費。
“不是說便宜的、免費的就是公平的,恰恰相反,這是最不公平的。水價不到位的地方全部由財政支付,這是受益者對非受益者的財富掠奪。”傅濤說。
效率是水價改革的核心目標。改革應讓水價真實反映水資源在經(jīng)濟生活中的比價,發(fā)揮水價在促進水資源優(yōu)化配置中的作用。
“水價被長期低估,高耗水、高污染又利潤低的企業(yè)就沒有成本壓力與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力,會透支當?shù)氐乃Y源。為了保障民生,政府又不得不花巨資建設調(diào)水工程。最終是民生受損,也傷害了國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。”傅濤說。
為了保證公平與效率,同一群體內(nèi)的階梯水價機制與不同群體間的差別化水價機制都不可或缺。
“由于水資源利用具有多樣性的特征,應根據(jù)不同的用途,諸如居民生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、服務行業(yè)用水等實行差別化定價方式。在擰緊居民水龍頭的同時,更應盯緊企業(yè)的水管子。”谷樹忠介紹,除了根據(jù)用途,還可根據(jù)水源不同、用水區(qū)域不同,形成差別化定價及調(diào)價機制。
住房和城鄉(xiāng)建設部城市建設司副司長張悅也認為水價改革有利于產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整。“目前我國農(nóng)業(yè)用水基本沒有計量表,都是按畝計算,而且不征收水資源費,這導致大量農(nóng)田用水采用漫灌的形式,非常粗放。”
可持續(xù)是水價改革的長遠目標。水價改革不是單純?yōu)榱私o水務企業(yè)補貼虧損,但合理的水價機制應有利于企業(yè)自覺提高效率、改善服務、增加收入,并促進行業(yè)整合升級。傅濤解釋,水務被矮化、水價被低估,是企業(yè)以降低服務標準來換取生存空間的直接原因。“不科學的水價形成機制抹殺了企業(yè)提高服務效率與質(zhì)量的積極性。按照我國現(xiàn)行的成本加成法,一旦企業(yè)成本縮減,水價就會相應下調(diào),吞掉改革紅利,那么哪個企業(yè)愿意自念‘緊箍咒’?”
水務企業(yè)應打開“成本黑箱”
加快推進全成本核算是改革基礎,對新的水價機制的執(zhí)行力是改革成功的保障
當水價改革形成共識,水價要調(diào)到什么程度才算合理卻成了難題。
“目前我國水價核算用的是成本加成法,即物料、能耗、人員、財務成本、折舊等相加,再加上國家規(guī)定的合理利潤率,就是水價。但這其中的物耗、能耗以及人員成本,都與企業(yè)的管理水平、服務規(guī)模密切相關。到底多少算是合理成本,目前還沒有一個準確的說法。”張悅說。
加快推進全成本核算被認為是破解這一難題的基礎。“成本是價格制定的重要基礎。當前對水資源開發(fā)、利用、保護全過程的成本尚未準確核算,嚴重影響了水價形成機制的改革。”谷樹忠建議,盡快彌補目前全成本核算尚存的三大缺陷。一是成本核算科目缺失,對于一些項目如生態(tài)成本、社會成本等涉及較少,且科目設定較粗放,邊界不夠清晰;二是對于某些成本核算的監(jiān)管存在不足,導致成本核算不清,虛報成本等現(xiàn)象較多;三是對于各個成本科目的核算標準偏低。
以水價構(gòu)成中的污水處理費為例,污水處理難度要遠高于自來水供水,但目前核算出的污水處理費標準卻低于自來水費。張悅介紹,目前北京污水處理費是1.04元/噸,但成本卻超過3.2元/噸,缺口全部依靠政府補貼,但財政也無法全部埋單,于是供排水管網(wǎng)不得不“帶病上崗”。“有些地方的排水管網(wǎng)二三十年都沒有全面維修過一次,橫截面80%都被堵了。”
然而,在水價全成本核算中,恰恰是水的生產(chǎn)成本是社會爭議的最大焦點。幾乎所有水務企業(yè)都在“喊虧”,但是究竟是“哭窮”,還是“真窮”,各方莫衷一是。
“相較于環(huán)境、社會成本,水務公司的經(jīng)營成本是最容易計算的。關鍵是要打開其‘成本黑箱’。企業(yè)必須每年公布賬本,并把賬本科目做得更細致,接受社會監(jiān)督。”谷樹忠說。
引入競爭機制,也被認為是測算水務企業(yè)合理成本的途徑。然而,由于市政供水的自然壟斷屬性,改革并不順利。
據(jù)張悅介紹,目前,我國正在極力推行城市水務的特許經(jīng)營,引入市場競爭機制來促進行業(yè)發(fā)展。但我國657個城市、1600多個縣城、兩萬多個鎮(zhèn)都有自己的供水排水企業(yè)。“大家服務規(guī)模大不一樣,很難橫向?qū)Ρ群侠沓杀尽Ｈ绻艽蚱频赜驂艛?‘跨界’經(jīng)營,企業(yè)的市場規(guī)模可以擴大,產(chǎn)業(yè)集中度也可以提高,培育百八十家大型市政公用企業(yè)就可以進行橫向?qū)Ρ葴y算合理成本了。”
改革水價定價機制與調(diào)價機制僅僅是水價改革的第一步。加強對區(qū)別水價的征收力度,對違法“偷水”、污水直排等情況進行嚴懲,才能真正保證改革的效果。“污水處理費經(jīng)常收不上來。2012年全國設市城市污水處理費應收285億元,實收了184億元,收繳比例不足65%。”張悅說,如果水費征收執(zhí)行力度不強,那么水價改革的效果也會大打折扣。
竺紅的洗車店里,一根進水管接在旁邊的小飯館,餐飲業(yè)用水成本只是洗車業(yè)的1/10。“洗浴、高爾夫誰不偷水啊!不偷水,你能25元就洗一次車嗎?”