在今年的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理將加快轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)稱為本屆政府“開門第一件大事”，其重要程度可見一斑。其中，環(huán)保系統(tǒng)也是重要改革對(duì)象。
放與管，被形象地比喻成此輪簡(jiǎn)政放權(quán)的兩個(gè)輪子。兩個(gè)輪子能否都做圓了，直接決定著此輪簡(jiǎn)政放權(quán)的成敗。
上級(jí)環(huán)保部門能否放得下、放得開？基層環(huán)保部門能否接得住、接得好？下放之后能否管得住、管得好？針對(duì)這些問題，記者深入采訪了相關(guān)專家學(xué)者。
把握放權(quán)節(jié)奏：蹄疾而步穩(wěn)，勇毅而篤行，有序釋放改革紅利和制度紅利
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢在年初召開的全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上明確要求，進(jìn)一步減少和下放行政審批事項(xiàng)，取消一批審批事項(xiàng)，下放一批行政許可。
“從責(zé)權(quán)一致角度來(lái)講，有些權(quán)力是可以下放的。” 中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)蔡守秋接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)，具體的審批權(quán)能夠下放的要盡量下放，環(huán)境保護(hù)部和省級(jí)環(huán)保部門應(yīng)盡量從事宏觀層面的規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督。
根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境影響較小的項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)要下放，以充分發(fā)揮地方環(huán)保部門的作用。
據(jù)悉，新一屆中央政府成立以來(lái)，環(huán)境保護(hù)部已取消下放5項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。
其中，取消兩項(xiàng)——“進(jìn)入環(huán)境保護(hù)部門管理的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)開展參觀、旅游審批”和“環(huán)境保護(hù)（污染治理）設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位甲級(jí)資質(zhì)認(rèn)定”。
下放3項(xiàng)——“加工利用國(guó)家限制進(jìn)口、可用作原料的廢五金電器、廢電線電纜、廢電機(jī)等企業(yè)認(rèn)定”，“由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)的危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可”和“醫(yī)療使用的Ⅰ類放射源單位、制備正電子發(fā)射計(jì)算機(jī)斷層掃描（PET）用放射性藥物（自用）單位的輻射安全許可證核發(fā)”。
同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部通過發(fā)布2013年第73號(hào)公告，將城市快速軌道交通、擴(kuò)建民用機(jī)場(chǎng)等25項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放至省級(jí)環(huán)保部門。
按照今年3月國(guó)務(wù)院公布的各部門行政審批事項(xiàng)清單，目前，環(huán)境保護(hù)部共有行政審批事項(xiàng)30項(xiàng)。據(jù)悉，下一步，這30項(xiàng)審批權(quán)仍有壓縮的空間和可能。
河北省定州市環(huán)保局局長(zhǎng)邸占欣告訴記者，下放審批權(quán)可以縮短審批時(shí)間，也使得地方可以采取更嚴(yán)的審批標(biāo)準(zhǔn)，更加考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量和實(shí)際情況。
省級(jí)環(huán)保部門在承接環(huán)境保護(hù)部下放的上述權(quán)力的同時(shí)，也在積極向市縣級(jí)環(huán)保部門放權(quán)，有的地方步子邁得還比較大。今年4月，重慶市環(huán)保局下放45項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)限。浙江省環(huán)保廳更是將69.5％的省級(jí)立項(xiàng)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)限直接下放到市、縣。一些設(shè)區(qū)市在環(huán)保審批權(quán)力下放方面也表現(xiàn)得比較積極。
明確放權(quán)標(biāo)準(zhǔn)：合法、謹(jǐn)慎、理性地下放審批權(quán)，該下放的下放，不該下放的不能放
與其他審批權(quán)不同，環(huán)保審批權(quán)有其特殊性，稍有不慎會(huì)造成環(huán)境損害。
5月8日召開的全國(guó)環(huán)評(píng)工作視頻會(huì)議要求，要綜合考慮項(xiàng)目類別的環(huán)境影響復(fù)雜程度、環(huán)評(píng)技術(shù)支撐能力和審批部門管理水平，否則可能導(dǎo)致某些區(qū)域、某些行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的失控。
談及下放與否的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)宋國(guó)君反復(fù)向記者強(qiáng)調(diào)一個(gè)概念——外部性。一旦有外部性，就可能造成市場(chǎng)失靈、地方政府失靈。
他解釋說(shuō)，如噪聲污染項(xiàng)目等，沒有跨區(qū)外部性，審批權(quán)可以交給市縣一級(jí)環(huán)保部門，但對(duì)可能加劇酸雨污染等項(xiàng)目的審批權(quán)，下放起來(lái)則要更加審慎。
蔡守秋認(rèn)為，下放環(huán)保審批權(quán)，應(yīng)堅(jiān)持以下原則：一是誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)、審批權(quán)與審批責(zé)任相一致原則，二是屬地管轄和便民原則，三是放管并重原則。
“環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治思維，合法、謹(jǐn)慎、理性地下放審批權(quán)，該下放的下放，不該下放的不能放，法律明確規(guī)定的審批權(quán)不得違法下放。”蔡守秋說(shuō)，有較大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目審批權(quán)和“三同時(shí)”審批權(quán)應(yīng)當(dāng)由省級(jí)環(huán)保部門行使。
而根據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，環(huán)境保護(hù)部主要負(fù)責(zé)3類項(xiàng)目的環(huán)評(píng)：核設(shè)施、絕密工程等特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目；跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目；由國(guó)務(wù)院審批的或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項(xiàng)目。
環(huán)境保護(hù)部在發(fā)布2013年第73號(hào)公告的新聞通稿中明確強(qiáng)調(diào)，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)嚴(yán)格跨區(qū)域流域、環(huán)境影響重大、敏感復(fù)雜建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)管理，保留這些項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批權(quán)限。
蔡守秋認(rèn)為，不能為了單純的經(jīng)濟(jì)效率而犧牲環(huán)境效益和生態(tài)安全。鑒于當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政管理體制的現(xiàn)狀和環(huán)境問題老賬未還清、新賬又增加的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)下放審批權(quán)，確保審批權(quán)下放后的環(huán)境增益和正能量。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司相關(guān)負(fù)責(zé)人也持類似觀點(diǎn)。“與其說(shuō)下放不如說(shuō)是調(diào)整、優(yōu)化。”這位負(fù)責(zé)人指出，下放審批權(quán)限必須科學(xué)合理，不能盲目下放，不得層層下放。
據(jù)這位負(fù)責(zé)人介紹，目前，環(huán)境保護(hù)部正在研究修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》，合理調(diào)整環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表和登記表編制范圍，簡(jiǎn)化、減少部分環(huán)評(píng)審批項(xiàng)目。
理順權(quán)責(zé)體系：引導(dǎo)基層環(huán)保部門提升管理能力，確保接得住權(quán)力，頂?shù)米毫Υ_保環(huán)保審批制度改革的成效，必須確保基層環(huán)保部門接得住權(quán)力、頂?shù)米毫ΑＦ渲校拥米】简?yàn)的是審批能力，頂?shù)米】简?yàn)的能力則更為廣泛。
基層環(huán)保部門能否接得住？對(duì)此，蔡守秋總體持樂觀態(tài)度。他表示，有些比較大的市，是有能力承擔(dān)這份責(zé)任的。一些縣市環(huán)保部門審批力量可能弱一點(diǎn)，但是這個(gè)問題運(yùn)行一段時(shí)間以后是可以解決的。
考察一地的審批能力，一要看量，二要看質(zhì)。從量上看，在2013年全國(guó)各級(jí)環(huán)保部門批復(fù)的42萬(wàn)個(gè)左右項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件中，除了環(huán)境保護(hù)部批復(fù)的243個(gè)、省級(jí)環(huán)保部門批復(fù)的8382個(gè)外，其余絕大部分是由地市級(jí)和縣級(jí)環(huán)保部門完成的。
“我們能接得住，也能頂?shù)米　?#8221;邸占欣告訴記者，能否接得住主要取決于人的素質(zhì)，能否頂?shù)米≈饕Q于環(huán)保部門的協(xié)調(diào)能力。
對(duì)于這個(gè)河北省直管市的環(huán)保局長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，只能承接上級(jí)下放的審批權(quán)，卻沒有下放的渠道。“與其說(shuō)是權(quán)力，我理解更多的是責(zé)任。”
對(duì)于權(quán)力，過去有“一抓就死、一放就亂”的說(shuō)法，這也一直是環(huán)境保護(hù)部2013年第73號(hào)公告發(fā)布以來(lái)社會(huì)各界擔(dān)心的問題。避免“一放就亂”，就必須確保基層環(huán)保部門頂?shù)米?lái)自地方政府的審批壓力。
蔡守秋說(shuō)，審批權(quán)下放之前必須做好充分的調(diào)研和論證，相關(guān)的保障制度和措施一定要先行，不能等“一放就亂”的情況出現(xiàn)時(shí)才補(bǔ)救。環(huán)保審批制度改革一定要在法治框架下進(jìn)行。
有專家建議，應(yīng)當(dāng)按照新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，建立環(huán)保“一票否決”制，將環(huán)境利益牢牢地捆綁在地方政府身上。
放權(quán)并非棄權(quán)：堅(jiān)持底線思維，管住、管好下放后的權(quán)力，確保改革不走偏、不走樣
簡(jiǎn)政放權(quán)不容易，管住管好更不容易，更考驗(yàn)執(zhí)政能力。
同濟(jì)大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授楊海真認(rèn)為，在下放權(quán)力過程中，一要嚴(yán)格規(guī)范地方環(huán)評(píng)審批的程序，二要制定切實(shí)可行并且行之有效的監(jiān)督制度。
管住管好的一個(gè)重要途徑就是法治。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在環(huán)評(píng)制度改革過程中，也必須確保在法治軌道上推進(jìn)。
環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)吳曉青在全國(guó)環(huán)評(píng)工作視頻會(huì)議上著重強(qiáng)調(diào)，要全面準(zhǔn)確地推進(jìn)環(huán)評(píng)審批改革，在改革中必須堅(jiān)持法律底線，必須堅(jiān)持嚴(yán)格管理的底線，不能放松環(huán)評(píng)準(zhǔn)入條件。
全國(guó)環(huán)評(píng)工作視頻會(huì)議強(qiáng)調(diào)，環(huán)評(píng)制度改革要有邊界，要有底線，不能借改革的名義，突破現(xiàn)行法律規(guī)定，破壞環(huán)評(píng)制度的法律權(quán)威性。環(huán)評(píng)必須堅(jiān)持“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出”，這是環(huán)評(píng)制度的根本要求。
事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)部歷來(lái)非常重視對(duì)下放權(quán)力的監(jiān)管。與2013年第73號(hào)公告同時(shí)下發(fā)的，還有另外兩個(gè)文件：《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南》和《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)監(jiān)督管理工作的通知》。
之后，環(huán)境保護(hù)部辦公廳又分別下發(fā)了2013年103號(hào)、104號(hào)、109號(hào)文和2014年24號(hào)文，這些文件集中對(duì)環(huán)評(píng)監(jiān)管、事業(yè)單位環(huán)評(píng)體制改革、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)管理等作出了明確規(guī)定。吳曉青稱之為“打組合拳”。
如此密集地針對(duì)環(huán)評(píng)下發(fā)文件的情形非常少見。據(jù)悉，此舉旨在加強(qiáng)環(huán)評(píng)政府信息公開、強(qiáng)化環(huán)評(píng)事中事后監(jiān)管。
2012年~2013年，環(huán)境保護(hù)部處理了上百家存在問題的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，其中不乏中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院、北京大學(xué)等大牌環(huán)評(píng)單位。
在環(huán)保公益組織眼里，公眾監(jiān)督占據(jù)重要地位。“站在非政府環(huán)保組織的立場(chǎng)，我最希望看到公眾可以獲得參與環(huán)評(píng)的應(yīng)有權(quán)利。”公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍曾公開表示。
作為加強(qiáng)公眾監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，今年1月1日正式實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南》明確規(guī)定，報(bào)告書（表）全本公開、政府承諾文件公開、審批決定公開、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員誠(chéng)信信息公開。
據(jù)悉，環(huán)境保護(hù)部正在抓緊修訂《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，合理設(shè)計(jì)公眾參與程序，確保公眾參與真實(shí)性、代表性，是實(shí)實(shí)在在的參與。