國務院5月15日印發了《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》（以下簡稱《方案》），國家發改委環資司副司長呂文斌6月9日在中國政府網對《方案》做了解讀。
據呂文斌介紹，“十二五”前三年間，全國單位GDP能耗和二氧化碳排放累計下降9.03%、10.68%，節約能源3.5億噸標準煤，相當于減排二氧化碳8.4億噸；化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量分別下降7.8%、7.1%、9.9%、2.0%。但是，單位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率，前三年分別只完成五年總任務的54.3%和20%，與60%的進度要求還有明顯差距。要實現“十二五”目標，后兩年單位GDP能耗須年均降低3.9%以上，氮氧化物排放量須年均下降4.2%以上，遠高于前三年平均降幅。因此，要實現“十二五”節能減排降碳約束性目標，差距還不小，完成任務難度比較大。
目前，我國能耗強度大大高于世界平均水平，主要工業產品能耗比國外先進水平高10％—20％以上。2012年我國經濟總量占世界的比重為11.4%，但消耗了全世界21.3%的能源、54%的水泥、45%的鋼、43%的銅。呂文斌表示，目前各方面對節能減排的認識還沒有適應新形勢新任務的要求，對傳統發展路徑的依賴尤為明顯，有的地方認為節能減排是對經濟發展“做減法”，對淘汰落后產能決心不大，有的甚至還在上一些高消耗、高排放和產能過剩項目。同時，節能基礎工作薄弱，執法能力偏弱，守法成本高、違法成本低的問題仍未有效解決。
用硬指標和量化任務嚴控能耗增長
呂文斌介紹，硬化了指標、量化了任務，是《方案》的兩個亮點。
關于硬化指標。《方案》在進一步明確必須確保實現節能減排約束性目標的基礎上，又要求各地區嚴格控制能源消費增長。2015年規模以上工業單位增加值能耗比2010年降低21%以上，原目標是21%左右。
關于量化任務。《方案》將節能減排非常關鍵的幾項任務，如燃煤鍋爐淘汰、火電脫硝、鋼鐵燒結機脫硫、水泥脫硝、黃標車及老舊車淘汰等任務分解到地方，有的以附表形式表現。對工業、建筑、交通運輸、公共機構等領域節能減排提出了量化任務要求，如2014—2015年萬家企業要完成1億噸標準煤的節能任務。
《方案》提出了今明兩年節能減排降碳的具體目標。其中難度較大的主要有兩個指標：一個是節能指標，一個是氮氧化物減排指標。呂文斌介紹說，對于節能指標，按2014—2015年GDP年均增長7.5%測算，后兩年需節能3.2億噸標準煤。形成這些節能能力，主要有三種路徑：產業結構調整、推動技術進步、強化管理。
要通過淘汰落后產能、遏制高耗能行業新增產能、發展服務業和戰略性新興產業等結構調整措施，節能1.69億噸標準煤。要通過實施節能技術改造、推廣節能技術產品、推行合同能源管理等工程技術措施，形成節能能力1.47億噸標準煤。要通過推廣能源管理體系、實行精細化管理等，節能2000萬噸標準煤。
對于氮氧化物減排目標，后兩年須凈削減180萬噸。通過實施燃煤電廠和水泥熟料生產線脫硝改造、加強運行監管等，可減排260萬噸；實施“煤改氣”、淘汰落后產能、淘汰黃標車、油品升級等，可減排140萬噸。兩項合計減排400萬噸，抵消新增量后可凈削減240萬噸。
多管齊下督促減排
呂文斌表示，完成節能減排任務，給經濟提質增效，法律手段、經濟手段和必要的行政手段必須相互配合，缺一不可。
首先要發揮法律標準手段的規制作用。要推進節約能源法、大氣污染防治法的修訂工作，加快制定排污許可證管理條例、機動車污染防治條例等。要制定100項左右的節能標準，制修訂一批重點行業污染物排放標準。要把更多的精力放在執法監察上，加大違法行為查處力度。
其次發揮是經濟手段的引導作用。價格方面，要形成多用資源多付費、多排放污染物多付費的價格機制。財稅方面，要加大預算內投資和財政資金投入，資金安排要與工作任務相掛鉤，提高資金使用效率。推行市場化機制方面，要實施能效領跑者制度，建立碳排放權、節能量和排污權交易制度等，力爭用最小的成本得到最大的收益。
最后要采用必要的行政手段。要強化目標責任，嚴格考核問責。對未完成任務的地區，有關部門按規定進行問責。要嚴格節能評估審查和環境影響評價，對未完成任務的地區，暫停新建高耗能項目的能評審查和新增主要污染物排放項目的環評審批。