南水北調是當今世界最大的跨流域調水工程。今年10月底，其中線工程年均95億立方米的漢江水將開始滾滾北上，穿過黃河流域，到達海河流域的京津冀地區。從初期工程開工建設到實現調水，這一宏偉藍圖已歷時半個世紀，“喊渴”的北方和“送水”的南方終于“握手”，卻難以“言歡”。

最近，半月談記者深入到沿線相關地區采訪了解到，“一庫清水北送”的背后是幾家歡樂幾家愁，雖然調水在即，但圍繞水質保護、水價博弈、多頭管理體制等方面，南北雙方仍在尋求共識，一些困局、困擾、困惑亟待破解。

水質保護困局：有心無力

在湖北省十堰市丹江口的習家店鎮大柏河畔，映入眼簾的是一座嶄新的污水處理廠，經過處理的800噸污水正按一級B的排放標準匯入河道，再往前行一公里，便到達丹江口水庫。此前，這些污水都是直接入庫。

據去年全國政協特邀常委團的考察，鄂豫陜3省庫區共有1032萬農村人口，每年排放污水約3億噸，COD達到6.18萬噸，氨氮1.5萬噸；到2013年上半年，丹江口庫區的湖北省十堰市、河南省淅川和西峽縣污水收集率都不足40%，城市污水直排入河的現象非常嚴重。

現在，習家店鎮2.1萬人的生活污水，在污水處理廠變干凈了。不過，作為習家店污水處理廠的首任廠長，李元明顯得并不高興。從兩個多月的試運行情況來看，污水處理廠一年下來至少得花費30萬元以上。他無奈地說：“現在大部分鄉鎮都沒錢運營污水處理廠，也很難向村民收到污水處理費，運營費用鄉鎮根本無力承擔，污水處理設施難免成為擺設。”

十堰市住建委副主任張丙申說，國家“十一五”和“十二五”期間，共規劃在十堰市建設鄉鎮污水處理廠77座，使十堰成為全國水污染處理設施最密集的區域，但和習家店類似，它們都面臨著把廠建起來之后，地方如何運營的問題。

還有同樣嚴峻的問題：為了讓污水進“廠”，十堰市制定了未來五年規劃，全市擬建設污水收集管網1490公里，初步估計需投資12億元，但目前國家投資的管網配套資金僅有3.5億元，其余都由地方自籌。

據介紹，為保護一庫清水北送，十堰市近幾年共關停幾百家污染企業，導致當地6萬職工下崗，市財政每年直接減少收入8.29億元；拒批16個有污染風險的擬建項目；同時，每年為生態保護和水污染防治工程建設配套支出達到15億元。

十堰市市長張維國說：“十堰決不允許污水北調。”但這一目標對于發展受限且貧困縣市集中的十堰來說，確實心有余力不足。

有關人士認為，調水模式在全國已并不鮮見，往往水源區為保護水質做出犧牲，但這種犧牲換來的回報很少。如果不破解這一困局，水質保護難免成為空談，而這樣的前車之鑒在引灤入津工程及北京備用水源地官廳水庫都曾發生。

他們建議，在國家大力倡導生態文明的大環境下，應盡快啟動生態補償的立法工作，通過法律對生態補償的原則、基本制度、補償主體和對象、補償標準和資金來源等作出總體性規定，促進受益區與受影響區的公平發展，實現水資源的可持續利用和保護。

多頭體制困擾：調水“亂戰”

丹江口水庫年平均入庫流量為388億立方米，近期規劃年平均調水95億立方米，遠期將達到135億立方米。半月談記者在采訪中發現，平靜的湖面下是“九龍治水”的隱憂。

據了解，丹江口水庫及上游目前開了3個“豁口”，除了位于河南的中線調水口——陶岔渠首外，還有湖北的清泉溝以及陜西的“引漢濟渭”工程，3個取水工程分屬不同的地方、不同的單位。其中中線的調水量95億立方米，清泉溝經過改造升級，設計引水量14億立方米，最大引水量30億立方米；此外，“引漢濟渭”工程規劃調水15億立方米。如果按最大量計算，清泉溝、陶岔和引漢濟渭這三個“豁口”每年的引水量將達到180億立方米，占整個丹江口水庫上游年平均來水的46%。

漢江集團水庫調度中心副主任劉松說，為了保證漢江下游的用水，按照最基本的下泄流量600立方米每秒計算，每年丹江口水庫需要下泄水量近200億立方米。上游各個“豁口”的規劃調水量加上下泄流量就基本占去了水庫整個正常年份的入庫流量，但是如果遇到枯水年，入庫流量可能只有100多億方，根本就不夠大家“分搶”。

除此之外，南水北調中線工程被“分割”為四個部分：丹江口大壩、丹江口大壩加高工程、陶岔渠首工程和中線干線工程。中線干線工程的業主單位為國家南水北調辦下屬的干線公司，大壩加高工程則是南水北調中線水源公司，陶岔渠首工程為淮河水利委員會，而丹江口大壩一直是由漢江集團負責管理。

丹江口市一位退休的水利干部說，中國大水庫的建設和運營管理一般實行業主負責制，按照這種模式，今后工程將由四個主體進行管理，這樣一來，各自為政將無可避免地導致中線調水工程的“亂戰”。

這種感受對于參與過南水北調規劃設計的北京師范大學水科學研究院院長、水利部南水北調規劃設計管理局原局長許新宜來說同樣強烈。他說，由于受當時的認識所限，對包括管理體制在內的一系列關鍵問題并未能給出良好的設計方案，至今仍存在著遺憾。

他認為，南水北調工程的運營管理由誰來管、管什么、怎么管等問題亟待厘清。盡管在國務院今年頒布的《南水北調工程供用水管理條例》第四條、第五條和第六條給出了原則規定，但實施起來依然存在一些障礙。具體來說，東線、中線自身如何管理？它們彼此間又應是一種什么樣的管理關系？由于涉及有關部門、相關地區之間的利益關系以及一系列極其復雜的因素，這些問題仍沒有較明晰的答案。總而言之，如果缺乏明晰的南水北調工程管理體制，將至少帶來兩重困擾：其一，產權不清，責任不明；其二，經營難善，公益難辦。

漢江集團總經理胡軍說，整個水庫的水資源是相對固定的，如果一條江一個庫的出水口掌握在不同的人手里，調水量就將不受控制，以后可能會出現誰想用水，把閘門一提水就下去了。沒有一個統一的管理單位，就很容易出現幾家搶水，無法控制的后患，也難以達到水資源優化配置的效果。

“群龍無首”局面該如何解決？相關人士建議，現在的管理體制缺乏頂層設計，中央要高度重視，不能出現“國家利益部門化”的現象，對丹江口水庫應該按照水資源問題由水行政主管部門統一管理、整個樞紐由一家單位來負責的原則進行制度設計。

水價博弈困惑：成本誰擔

8月28日，國家發改委、財政部、水利部、國務院南水北調辦在丹江口市聯合召開南水北調中線工程水價工作座談會，沿線5省市及長江委、南水北調中線干線建管局、中線水源公司、漢江集團等相關部門和企業參加了會議。與會各方圍繞南水北調中線工程水價定價原則、水價構成要素、水價測算方式等問題進行了討論和協商。

據參會人士透露，會上水價的爭論很激烈，調水區希望水價能體現他們已做出的犧牲和今后保護水質所要付出的努力，而受水區則強調工程的公益性和民生性。由于與會各方只有湖北是純調水區，在水價定價權上幾乎是“一個人在戰斗”，以至于湖北代表會后感嘆：“理想很豐滿，現實很骨感。”

北京市南水北調辦相關人士說，對用戶水價可承受能力，普遍采用世界銀行和原國家經貿委、建設部等部門提出的評判標準，即水費支出占城鎮居民可支配收入的比重不超過2%，工業用水成本支出占工業產值的比重不超過1.5%。經測算，如果按照“保本、還貸、微利”原則，南水北調中線工程調水水價到達北京的每立方米不超過3元。

調水在即，“謎一樣”的水價導致社會上出現一些不靠譜的推測，其中有一種說法是，南水北調工程一立方米水的供水成本高達20多元。對此，許新宜說，這個數字的確存在，但不是供水成本，而是單方水投資，這個概念跟水價沒有任何關系。

南水北調中線一期工程多年平均年調水95億立方米，總投資大約2000多億元，平均下來是單方水投資約20多元。但水價是水價，不是單方水投資。

據對全國近百項調水工程的研究分析，單方水的投資與水價之間存在一種統計關系，即單方水投資的10%接近于工程水價。這樣分析下來，中線水的價格大概是2元多。

不過，這些算法也引來水源區的質疑：由調水帶來的損失算不算調水的成本？漢江集團相關人士說，為了保調水，漢江集團6臺發電機組基本上只有兩三臺出力，導致發電量同比大幅下降，到今年8月，水電營業收入同比減少3.23億元。

丹江口市物價局負責人認為，不管最后“南水”如何定價，南水北調中線核心水源區為保護好丹江口水庫水質，失去了相關產業發展機會，國家應該設立“南水北調中線工程核心水源區生態補償基金”，由各受水地按照用水量每立方米0.2元的標準計入水價中，對核心水源區進行補償和產業扶持。