4月16日，國務院印發《水污染防治行動計劃》的消息甫一發布，立即引發社會關注。同一天，部分省級人大常委會有關負責人和全國31個省區市人大環資委負責人在全國人大會議中心開展座談討論，就各地水污染防治面臨的新情況進行交流，并對水污染防治法提出修改建議。

　　1984年5月11日，水污染防治法由六屆全國人大常委會第五次會議通過，自1984年11月1日起施行。1996年5月15日，八屆全國人大常委會第十九次會議對這部法律作了修改。2008年2月28日，十屆全國人大常委會第三十二次會議再次進行了修訂。目前，國務院已經正式推出《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），水污染防治法新一輪的修改完善正加速提上議事日程。

　　全國人大常委會法工委的有關負責人表示，為了從制度上更有效地應對水污染防治的新任務和新要求，水污染防治法的修改列入了十二屆全國人大常委會立法規劃。有關部門已經開展了前期研究工作。

　　誰來統一監督各方落實責任？

　　“河流或者湖泊都是一個整體，不可能分類管理、局部修復。” 討論中，多名代表對水污染防治法的修改發表意見時強調，要理順體制機制、增強統一監督。

　　長期以來，除了地域分割，各政府部門的“九龍治水”也給綜合治理帶來了困難：水利部門緊盯水資源短缺，建設部門注重市政給排水管網，國土資源部門側重管地下水，環保部門更多是控制達標排放……

　　吉林省人大環資委副主任委員車黎明認為，現行水污染防治法對政府各部門環保職責的設定過于寬泛和模糊，存在流域管理和區域管理沖突等問題。比如，現行法律規定環保、水利等行政部門和流域機構都可以對地面水體的水環境質量進行監測，造成職責交叉重疊，隊伍各自為戰，監測數據、信息發布也不盡相同。他提出應進一步明確水污染防治相關部門職責，建議對不同部門的具體職責進行整合區分，解決環境管理中重復建設和資源浪費問題。

　　有關專家認為，“水十條”中每個條款之后都附有具體牽頭落實部門和參與部門，每項工作落實到相應的部門，包括誰牽頭、誰參與、誰負責，職責權限相對明晰，與以往行政規定有很大的不同，可謂最大的亮點。或將會對過去“九龍治水”時代，各部門推諉塞責、爭權奪利的現象起到改善作用。

　　過去，污染主體單一、利益格局簡單、政治把控力強，各個政府部門要想單獨管好環境污染較為容易。如今，面對日益嚴峻的水污染防治形勢，監管邊界依舊模糊，如果相關部門各自為政，甚至出現爭權、卸責等問題，就會成為“有水皆污”的“幫兇”。

　　浙江省人大環資委副主任委員趙玲建議，明確環保部門統一監督管理的方式和程序。“從立法角度，環保部門雖被法律賦予‘對環境保護工作實施統一監督管理’的職責，但并未有具體的法律規范為環保部門設置明確的、可實施的統一監督管理方式和程序，其他負有環境保護監管職責的部門往往存在缺位的現象，難以凝成共識，形成合力，建議在修改中明確統一監督管理的方式和程序。”她說。

　　有專家指出，目前環境保護監督乏力的根源在于體制問題。1998年之前，對全國環境保護工作實施統一監督管理職能，是通過國務院環境保護委員會這一機構行使的，體制上是比較順的。1998年機構改革撤銷了國務院環境保護委員會，環境保護監督職能的行使失去了體制保障。作為國務院直屬機構的環境保護部，在新設的環境保護部際會議中與其他成員地位平等，難以對國務院組成部門行使監督職能，作為環境保護部下屬司局級參公單位的區域環保督查派出機構，難以對省級政府進行有效監督。

　　剛剛推出的“水十條”已經明確：“加強對地方人民政府和有關部門環保工作的監督，研究建立國家環境監察專員制度。”“各有關部門要認真按照職責分工，切實做好水污染防治相關工作。環境保護部要加強統一指導、協調和監督，工作進展及時向國務院報告。”多位代表建議通過水污染防治法的修改，進一步在法律層面上強化環境保護部的監督職能，特別是要明確這項制度的地位和監督范圍、手段，從而確保各個部門、各級政府對“水十條”的落實效果。

　　條塊分割，如何管好一江水？

　　“雖然現有法律法規對流域管理有一定授權，但在實際工作中，涉及跨省的、需要流域層面協調的事項很難推進。”不少與會代表一致認為，各地政府“各管一段”的做法，面對流動的水有些“力不從心”。

　　“沿長江的220多個城市生活污水及工業廢水都排入長江，但污染治理上是‘各人自掃門前雪’。沿江各地開發的時候也都從自己的經濟利益出發，很少從長江水生態環境的系統性保護來考慮。另外長江上、中、下游地區經濟發展的階段不一樣，環境保護要求也就存在差異性。比如江蘇已經進入城市化中后期，如果拿相應的環保標準去要求上游地區，上游地區是做不到的。”江蘇省人大環資委的有關代表認為，當前流域管理主要面臨3對矛盾，一是在水污染的流動性與環境污染防治的行政分割性之間，二是在局部開發的盲目性與流域生態保護的整體性之間，三是在區域發展的階段性與環境保護的協同性之間。他認為，這3對矛盾只有通過國家層面統一立法才能破除。

　　重慶市人大城建環保委主任委員張遠林提出：“新《環保法》第20條規定，國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。在水污染防治法的修改中，應細化‘四個統一’的要求。”

　　車黎明在談到吉林省水污染防治工作存在的問題時坦言，受資金短缺影響，部分重點治污工程未能如期開工建設。據了解，吉林省“十二五”期間加大了重點流域水污染工程建設力度，規劃總投資達171億元，目前國家到位資金為11億元，僅占規劃總投資的6%。吉林受限于本省經濟原因，雖多方籌措資金仍難以滿足需要。

　　對此，他表示：“目前的水環境管理體制是各負其責，缺乏流域上下游的協同管理。2011年，財政部和環境保護部出臺了新安江流域水環境補償試點實施方案，由中央財政和安徽、浙江共同設立水環境補償基金，額度為每年5億元。如果河流出省水質沒有達到要求，上游省份給予下游省份一定的污染賠償。如果河流出省水質達到要求，下游省份從彌補上游發展的角度給予上游省份一定補償。這一試點工作起到了很好的示范和帶動效應，建議盡快完善推廣，協調吉、黑，吉、遼共同建立省際流域生態補償機制，促進上下游經濟、環境均衡發展。”

　　江蘇省人大常委會環資城建委主任夏鳴介紹說，在開展水環境保護執法檢查中發現，界定流域各行政區域水環境保護責任是依法治污的關鍵。為此，江蘇省人大常委會在制定長江水污染防治等條例中，創立了上下游水質交接責任制和補償制度。凡上下游交接斷面水質未達到控制目標的責任地區政府，必須向受害的下游地區政府作出經濟補償。根據這一規定，江蘇省政府制定了水環境區域雙向補償辦法和實施細則，目前對省控66個斷面實行“誰達標、誰受益、誰超標、誰補償”，補償資金由省財政代扣。

　　趙玲對此表示認同，她建議水污染防治法應增加生態保護補償制度和交接斷面水質考核制度。“浙江省自2009年開始，實施交接斷面水質考核制度，有力地促進了環境保護工作。建議修法增加這項制度，明確交接斷面考核結果與生態省建設考核掛鉤、與市縣政府領導班子和領導干部綜合考核評價掛鉤、與建設項目環評和水資源論證審批掛鉤、與安排生態環保財力轉移支付和經濟獎罰掛鉤。同時，新《環保法》中已建立了生態保護補償制度，建議水污染防治法中增加相應內容，與之配套，并作進一步細化。”

　　她還提到，在水環境綜合治理過程中，涉及大量無主污染物的治理，根據國家相關法律，應當實施行政代處置，建議在修改時增加相關條款，給予政策支持，加強行政代處置能力建設。

　　地方立法到底有沒有必要？

　　座談會上，夏鳴介紹說，江蘇在實施“環保優先”方針中，將環境立法優先列在10項工作的首位。江蘇省人大常委會把水環境保護立法放在突出位置，先后制定了《太湖水污染防治條例》、《長江水污染防治條例》、《通榆河水污染防治條例》、《內河水域船舶污染防治條例》、《湖泊保護條例》、《保護飲用水源決定》等專項法規。2007年，太湖藍藻爆發污染飲用水源事件發生后，省人大常委會及時啟動修訂太湖條例的程序，實行最嚴格的環境標準、最嚴密的監控體系、最嚴厲的懲治手段，成為我國流域水環境保護最嚴厲的地方性法規。

　　在多年探索長江水污染防治的基礎上，江蘇正積極呼吁沿江11省、市建立聯防聯治機制。

　　在去年的全國“兩會”上，由江蘇省人大常委會副主任張艷領銜、61名全國人大代表聯名，向全國人民代表大會提出“盡快制定《長江水污染防治法》”的議案，受到大會主席團的高度重視，被列為大會3號議案。去年，全國人大環資委牽頭辦理了這一議案，明確表示要盡快起草長江水污染防治法。

　　夏鳴建議，盡快制定《中華人民共和國長江流域水環境保護法》。他表示，隨著國家和沿江各地各類長江開發戰略的實施，產業向沿江集聚，城鎮向沿江靠近，人口向沿江集中。長江水資源占全國的三分之一，沿江城市數占全國的三分之一，長江承接的納污量占全國的污水排放總量的三分之一。長江流域經濟總量占據“半壁江山”。長江作為中華民族“母親河”的戰略地位日益凸顯，然而，長江承載的污染負荷與日俱增，生態環境退化不斷加劇。“建議全國人大環資委按照去年10月份在湖北召開的長江立法議案辦理會議的精神，加快起草長江流域水環境保護法，啟動國家立法程序。”

　　剛剛出臺的“水十條”提出，完善法規標準，健全法律法規，各地可結合實際，起草地方性防治法規。

　　有專家在接受采訪時表示，由于自然環境先天存在較大的差異，導致環境問題產生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家、區域、省（自治區）環境立法不能完全采用統一立法方式，對各地市具體的環境保護進行全面規范。國家制定的適用于全國范圍的環境法，只能從宏觀和普遍意義上，最大可能地為我國環境保護提供最基本的法律依據，而非常具體的環境保護工作，則需要地方結合本地客觀環境條件立法。

　　在水污染防治立法地方化方面，省一級已有探索。比如湖北省制定的《漢江流域水污染防治條例》，山西省制定的《桃河流域水污染防治條例》，湖南省制定的《湘江流域水污染防治條例》等。

　　地方條例將國家法律的原則性和地方實際的特殊性結合起來，從而使對環境的保護和對污染的治理能做到因地制宜。

　　嚴格執法，應從哪里入手？

　　“控制污染物排放、加大違法打擊力度，監測是基礎。如果對企業排污情況不了解，總量控制、執法監察等措施均無法開展。只有充分了解環境現狀和監管對象，才能科學地采取相應對策。”有代表提出加強監測能力建設。

　　車黎明建議，修改水污染防治法時應當明確將社會化環境監測機構納入環保部門監管范圍。“環境監測社會化是傳統行政監測發展滿足不了快速增長的社會需求所導致的。盡管環境保護部近幾年開展了環境監測社會化改革試點工作，但由于法律依據不充分，地方環保部門很難放開試點。建議明確社會化監測機構開展水環境質量及水污染物排放監測的法律地位，并將其納入環保部門監管范圍。”他說。

　　而浙江、重慶的代表一致建議刪除現行水污染防治法中關于限期治理的規定。“新《環保法》加大了對違法排污的懲處力度，如行政強制措施、按日計罰、限產停產、行政拘留等，已無限期治理制度。水污染防治法部分條款需作相應修改。”趙玲說。

　　張遠林解釋說，按照新《環保法》和《限期治理管理辦法》（環保部令第6號）有關規定，排污單位限期治理期間也不得超標和超總量排放水污染物，因此，限期治理條款已無存在的必要，建議刪除。

　　在浙江省人大環資委提交的對水污染防治法的修改建議中，記者看到還有“明確作為計罰依據的排污費基數”、“賦予斷電斷水斷氣等強制手段”等內容。

　　據了解，水污染防治法第73條、第74條的處罰依據是當事人應繳納的排污費，但不同當事人應繳納排污費情況有很大不同，并且是一個動態的過程，實踐中難以算清，大部分案件存在證據不足或難以形成證據鏈，因此有代表建議直接明確處罰基數，利于執法。

　　對排污者拒不履行政府及相關部門作出的責令停產、停業、關閉和停產整治等決定繼續違法生產的，為遏制其繼續排污的行為，建議法律賦予縣級以上人民政府可以作出停止或限制向排污單位供水、供電、供氣的決定；并明確供水、供電、供氣部門的配合責任，增強執法剛性。

　　有代表還提出，實踐中，排污者未經環評審批或未經驗收擅自投入生產、使用的情況較多，但目前法律僅對其中一項違法行為作出較為明確的處罰規定，對兩個違法行為并存的卻未有相應禁止性規定和罰責；對排污者采取其他規避監管方式排放水污染物的，未有罰責；對檢查中時常發現排污者雨水口有超標排放現象，但難以查明是否因不正常使用治污設施導致的，也難以有合適的條款加以適用，建議對上述行為增加相應條款，堵塞違法漏洞。

　　同時，有代表認為水污染防治法起訴期限要與行政訴訟法的規定相統一。目前規定，對處罰決定不服的，明確15日內向法院起訴，與行政訴訟法規定的期限不一致，建議統一。

　　飲用水源保護尚存哪些困惑？

　　張遠林提到，水污染防治法中雖然規定了“國家建立飲用水水源保護區制度。飲用水水源保護區分為一級保護區和二級保護區；必要時，可以在飲用水水源保護區外圍劃定一定區域作為準保護區。”但沒有就飲用水水源作分級管理，建議修改時建立飲用水水源地分級管理制度。

　　“一是保護區的劃分。集中式飲用水水源地保護區的劃分由市、區（縣）政府組織編制劃分方案，報省（自治區、直轄市）政府批準實施；分散式飲用水水源地應定義為未達到集中式飲用水水源地條件但具備集中供水設施、具有一定供水規模的飲用水水源地，其保護范圍的劃分可由市、區（縣）政府批準實施。二是飲用水源環境管理，按照‘一級政府、一級事權、權責對等’的原則，農村分散式水源地由各鄉（鎮）人民政府實行屬地管理，做到機構落實，人員落實，經費落實，責任落實。”他說。

　　河南省人大常委會環資工委主任王群表示，應進一步明確飲用水水源準保護區是否屬于飲用水水源保護區。“水污染防治法第5章中對飲用水水源保護區內的行為進行了明確規定，但是對飲用水水源準保護區是否屬于飲用水水源保護區沒有明確的界定。”

　　由于道路交通、天然氣管線、石油管線、河道整治等事關國計民生且不排放污染物的項目受地形地物地貌等條件制約，不可避免地需要穿越飲用水水源一級保護區。但是受第58條第一款“禁止在飲用水水源一級保護區內新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目”制約，這些項目的建設存在法律障礙。建議在修改水污染防治法時，充分考慮民生工程的需求。

　　王群說：“修改水污染防治法時，應明確在飲用水水源保護區劃定前就存在的企業搬遷、關閉的補償政策。第58條第一款和第59條第一款都要求已建成的項目進行拆除或關閉。但由于這些項目在飲用水水源保護區劃定之前就已存在，且辦理了各項合法手續，若對這些項目進行拆除或關閉，政府理應給予一定的補償。”