濫用自由裁量權(quán)，同事不同罰，處罰畸重畸輕，顯失公平公正，是當(dāng)前執(zhí)法相對(duì)人反映強(qiáng)烈的一個(gè)突出問題。

要有效杜絕執(zhí)法不公、隨意執(zhí)法問題的產(chǎn)生，一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。

甘肅省通過建立、推行環(huán)境行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)，并制訂、出臺(tái)一系列制度規(guī)范，在法律規(guī)定的行政處罰幅度內(nèi)，根據(jù)過罰相當(dāng)原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等情況，細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，為公正執(zhí)法提供了制度依據(jù)。

在實(shí)踐中，環(huán)境行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)發(fā)揮了有效作用，特別是它能綜合分析違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度以及執(zhí)法相對(duì)人的悔過態(tài)度等因素，依法給予相應(yīng)處罰，正確適用法律，確保處罰公平、裁量公正、執(zhí)法規(guī)范。

執(zhí)法難、處罰難，難在哪兒？

由于環(huán)境法律法規(guī)尚不完善、基層執(zhí)法者水平經(jīng)驗(yàn)參差不齊，許多地方的環(huán)境執(zhí)法還存在著不少問題。

受職能部門審批把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)法力度不夠、督查落實(shí)不力等因素影響，特別是制度體系的不完善和自由裁量規(guī)范的缺失，導(dǎo)致行政處罰不公開、不公平、不公正的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，降低了環(huán)境管理效果和政府的公信力。

法律法規(guī)過于原則、抽象，處罰條款籠統(tǒng)、模糊

有法學(xué)專家做過統(tǒng)計(jì)，從1979年至今，我國(guó)制定的與環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的法律有30多部，行政法規(guī)有60多部，部門規(guī)章有600多部，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有1000多部。

與其他國(guó)家甚至發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的環(huán)境法律和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量不可謂不多。然而，這些法律法規(guī)似乎面面俱到，兼具廣泛性和全面性，但在實(shí)踐中，卻很難從“完善的環(huán)保法律”中找到解決具體問題的條文。

目前，環(huán)保法律法規(guī)中設(shè)置的環(huán)保行政處罰實(shí)施方式至少有37項(xiàng)之多，還提供了移送公安機(jī)關(guān)等司法途徑，而處罰金額的自由裁量幅度則更大。

法律規(guī)定了處罰上限和下限的，最低的是100元以上1000元以下，最高的是10萬元以上100萬元以下。

法律只規(guī)定了上限的，最低的是200元以下，最高的是20萬元以下；罰款倍數(shù)最低1倍，最高5倍；罰款比例最低的是10%以下，最高的是50%以下。

比如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定的行政處罰自由裁量幅度多為“5萬元到20萬元”，修訂后的《水污染防治法》則將行政處罰裁量的浮動(dòng)處罰限額增至“應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額兩倍以上五倍以下”。

如此寬泛的自由裁量空間，卻對(duì)應(yīng)著比較概括、模糊的處罰條款，如“根據(jù)不同情節(jié)”、“根據(jù)所造成的危害后果給予處罰”等。

可見，如果對(duì)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)沒有規(guī)范的話，對(duì)近似的環(huán)境污染當(dāng)事人的處罰結(jié)果可能相差數(shù)十倍之多，處罰結(jié)果的偏差將構(gòu)成極具隱蔽性的不公平。

以新《環(huán)保法》中的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢察權(quán)為例，盡管環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律地位首次得以明確，對(duì)于履職缺位和不到位的官員，也規(guī)定了相應(yīng)的處罰措施。但是，令基層執(zhí)法人員感到困惑的是，現(xiàn)場(chǎng)檢查到底怎么查？查到什么程度算盡職？

根據(jù)《環(huán)境監(jiān)察辦法》第6條規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查主要包括現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設(shè)施運(yùn)行情況、環(huán)境保護(hù)行政許可執(zhí)行情況、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的執(zhí)行情況等。

“具體到實(shí)踐中，執(zhí)法人員到底該怎樣描述污染物的排放情況？是否要考慮排放濃度、排放總量、超標(biāo)排放因子的數(shù)量和性質(zhì)、排放去向等條件？作出處罰決定時(shí)如何定義每個(gè)污染要素的權(quán)重？污染情節(jié)的嚴(yán)重程度該分為幾檔？分別對(duì)應(yīng)什么處罰金額？”基層執(zhí)法人員提出了自己的疑問，這些不確定性導(dǎo)致對(duì)環(huán)境違法行為的認(rèn)定全憑個(gè)人做主、經(jīng)驗(yàn)判斷，處罰裁量就靠估算。

拿不出具有說服力的依據(jù)并非不作為、亂作為

“過去常常有被處罰的企業(yè)反映，在涉及因環(huán)境問題而被查處的案件中，大部分執(zhí)法人員不重視證據(jù)收集和法律依據(jù)，片面強(qiáng)調(diào)處罰結(jié)果，起不到教育警示的作用，有以罰代管、亂處罰、亂收費(fèi)之嫌。甚至有企業(yè)主對(duì)處罰結(jié)果表示不滿，認(rèn)為同案不同罰，重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰。”甘肅省環(huán)境監(jiān)察局稽查科科長(zhǎng)趙玉國(guó)在接受采訪時(shí)說，“環(huán)境執(zhí)法人員則認(rèn)為，執(zhí)法和處罰問題多、效果欠、評(píng)價(jià)差，并不是環(huán)保部門主觀不作為、亂作為，而是無章可循、無規(guī)可依。但在執(zhí)法中，針對(duì)執(zhí)法程序和處罰金額也的確拿不出具有說服力的依據(jù)。”

湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)呂忠梅在接受采訪時(shí)表示，新《環(huán)保法》被定位為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，具有基礎(chǔ)性地位，主要是建立全局性、原則性的制度體系。

從這個(gè)意義上，應(yīng)該有制度將新《環(huán)保法》的原則性規(guī)定，根據(jù)各類環(huán)境違法問題和各地情況進(jìn)行具體化。

“長(zhǎng)了‘牙齒’的新《環(huán)保法》，如果不配套‘手腳’，其可行性就會(huì)變差。”呂忠梅說。

制度能解決什么問題？

從2012年開始，甘肅省啟動(dòng)了逐步規(guī)范環(huán)境執(zhí)法和行政處罰的相關(guān)工作。在甘肅省提出的加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)“5項(xiàng)措施”中，“強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法”被作為一場(chǎng)“重頭戲”。

甘肅省環(huán)保廳紀(jì)檢組長(zhǎng)楊樺表示，甘肅面臨生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于全國(guó)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重工業(yè)為主、環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)力量薄弱等實(shí)際情況，加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，提升執(zhí)法效能有壓力也有動(dòng)力。

為此，甘肅省環(huán)保廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作的意見》，制定下發(fā)了《全年環(huán)境執(zhí)法工作方案和全省環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》、《關(guān)于推行環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)格化管理等四項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管模式的通知》、《甘肅省主要行業(yè)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)察模板》、《關(guān)于做好環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作計(jì)劃編制工作的通知》、《關(guān)于印發(fā)全省重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)名單的通知》等一系列配套措施和實(shí)施細(xì)則，并建立了環(huán)境監(jiān)察“6+1”監(jiān)管模式（即網(wǎng)格化、分類化、流程化、痕跡化、模板化、智能化）。

2014年7月，甘肅省環(huán)保廳下發(fā)了關(guān)于推進(jìn)環(huán)境行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)部署應(yīng)用工作的通知（甘環(huán)發(fā)〔2014〕138號(hào)），在全省范圍內(nèi)安裝部署了環(huán)境行政處罰裁量輔助決策系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱“輔助決策系統(tǒng)”）。

系統(tǒng)集環(huán)境行政處罰案件網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上監(jiān)督預(yù)警、網(wǎng)上統(tǒng)計(jì)分析等信息于一體，形成了全省環(huán)境行政處罰信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上運(yùn)行、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督的行政處罰管理運(yùn)行新模式。

創(chuàng)造公平正義的環(huán)境執(zhí)法氛圍，杜絕人情案、金錢案

通過近一年的運(yùn)行，輔助決策系統(tǒng)有效規(guī)范了當(dāng)?shù)丨h(huán)境行政處罰行為，提升了行政執(zhí)法效率，強(qiáng)化了對(duì)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的制約和監(jiān)督。

談起建設(shè)輔助決策系統(tǒng)的初衷，甘肅省環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)王鑫表示，當(dāng)時(shí)考慮的第一要?jiǎng)?wù)是創(chuàng)造公平正義的環(huán)境執(zhí)法氛圍。

“由于執(zhí)法人員能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，加上外部因素的干擾，甘肅省各地對(duì)同一類型的環(huán)境違法行為無法做到同一尺度。即使是同一地區(qū)、同一企業(yè)的同一違法行為，也難以做到規(guī)范、準(zhǔn)確地使用自由裁量權(quán)，公平地實(shí)施行政處罰。環(huán)境執(zhí)法就是要?jiǎng)?chuàng)造企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，所以行政處罰如何把握公平、公正是至關(guān)重要的。”他表示，輔助決策系統(tǒng)滿足了“統(tǒng)一流程、統(tǒng)一模板、統(tǒng)一尺度、統(tǒng)一監(jiān)督”的要求，成為全省范圍內(nèi)行政處罰的制度規(guī)范。

趙玉國(guó)認(rèn)為，使用輔助決策系統(tǒng)后，給基層的環(huán)境執(zhí)法人員提供了一把阻擋“說情”的“保護(hù)傘”。

“過去有執(zhí)法人員與企業(yè)之間搞權(quán)力尋租，應(yīng)給予較高數(shù)額處罰的，按照最低限處罰，甚至有隨意調(diào)低處罰種類、降低處罰額度、故意適用不合理法律條文的情況。而在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為突出的是，地方企業(yè)少而且對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)特別顯著，因此受政府關(guān)注和保護(hù)的程度也高。企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境違法行為后，執(zhí)法人員難以查處，甚至查處后也難以實(shí)施應(yīng)有的處罰。”他說。

以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意就擅自開工建設(shè)的為例，同一個(gè)違法行為，按照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第25條，可處10萬元以下的罰款，按照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條，可處5萬元以上20萬元以下的罰款。

“如果選擇《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》給予5萬元的處罰，看似取了‘10萬元以下’這個(gè)空間的中等值，實(shí)際上從環(huán)評(píng)法的角度來看等于是下限處罰。如果適用環(huán)評(píng)法的話，就要給出下限處罰的理由。有的執(zhí)法人員正是利用類似的‘選擇權(quán)’，故意適用不合理的法律條文，降低或提高處罰額度。”王鑫解釋道。

他表示，執(zhí)法人員運(yùn)用輔助決策系統(tǒng)時(shí)，在調(diào)查完現(xiàn)場(chǎng)情況后，通過選擇相應(yīng)的違法行為、情節(jié)、造成的后果、采用的措施等信息，系統(tǒng)將直接生成具體的罰款數(shù)據(jù)，不能隨意對(duì)生成的罰款進(jìn)行調(diào)整和變動(dòng)。“另外，所有環(huán)境違法案件采取立案登記制度，一經(jīng)錄入，無法刪除。上級(jí)環(huán)保部門可以直接監(jiān)督執(zhí)法流程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，通過這種方式，堵住了說情的嘴，保證執(zhí)法和處罰真正到位。”

提升執(zhí)法人員能力，有力推進(jìn)預(yù)防腐敗體系建設(shè)

無論是經(jīng)驗(yàn)豐富的“老監(jiān)察”還是剛?cè)胄胁痪玫哪贻p人，在使用輔助決策系統(tǒng)后，普遍認(rèn)為達(dá)到了“倒逼”執(zhí)法人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的目的。

“行政執(zhí)法的核心在于兩個(gè)環(huán)節(jié)。一方面是執(zhí)法的過程，即執(zhí)法程序的合法性和用于處罰的證據(jù)的充分性，能否形成準(zhǔn)確無誤的證據(jù)鏈條，相互印證，相互補(bǔ)充。另一方面是處罰的過程，即適用法律條文的準(zhǔn)確性和罰款數(shù)額的規(guī)范性。通過輔助決策系統(tǒng)的應(yīng)用，執(zhí)法人員將過去關(guān)注的重點(diǎn)由處罰過程轉(zhuǎn)移到執(zhí)法過程，即從適用法律條文和討論罰款數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)的收集上。當(dāng)執(zhí)法人員能夠?qū)φ障到y(tǒng)內(nèi)所列出的違法行為、情節(jié)、后果等內(nèi)容收集相應(yīng)的證據(jù)時(shí)，其執(zhí)法能力和水平以及整個(gè)環(huán)境執(zhí)法的效率已得到大大提升。”王鑫說。

楊樺則認(rèn)為，輔助決策系統(tǒng)起到了保護(hù)干部的作用。“新《環(huán)保法》實(shí)施后，加大了對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員責(zé)任追究的力度。雖然現(xiàn)行的規(guī)章對(duì)權(quán)力的運(yùn)行做出了相應(yīng)規(guī)定，但在基層實(shí)際執(zhí)法過程中，無法準(zhǔn)確體現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的痕跡，自然也就留下了追責(zé)的空間。”他說，“對(duì)一個(gè)案件，如果沒有標(biāo)準(zhǔn)能給出一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)額，或者在執(zhí)法過程中沒有全面收集到所有證據(jù)，就不能證明其處罰是否合適，免不了‘濫用權(quán)力’或‘權(quán)力尋租’的猜測(cè)。”而輔助決策系統(tǒng)恰好通過科學(xué)計(jì)算、自動(dòng)生成的一個(gè)具體數(shù)額，以及事事有記錄、步步有印跡、條條有證據(jù)的“留痕管理”，規(guī)避了這些問題。

以法為據(jù)、以理服人，綜合考慮經(jīng)濟(jì)承受能力、補(bǔ)救改正情況

據(jù)介紹，輔助決策系統(tǒng)從違法行為和違法后果兩個(gè)角度剖析環(huán)境行政處罰涉及的違法事實(shí)，將污染源形成歷史、侵害對(duì)象、違法時(shí)間地點(diǎn)、違法方式手段、違法危害程度、違法次數(shù)前科、違法目的動(dòng)機(jī)及主觀態(tài)度、違法條件能力等8個(gè)方面的主、客觀行為和后果作為裁量的基本因素，依次設(shè)定處罰等級(jí)，相當(dāng)于將違法事實(shí)拆分成若干個(gè)不同權(quán)重的子行為、子后果。

執(zhí)法人員通過選擇子行為、子后果，就可以交叉得出某一違法事實(shí)的“嚴(yán)重程度”，這個(gè)“嚴(yán)重程度”即與處罰力度、處罰金額相對(duì)應(yīng)。

記者在實(shí)際操作中發(fā)現(xiàn)，輔助決策系統(tǒng)同時(shí)對(duì)從重和從輕處罰的情形也作了相應(yīng)調(diào)整。對(duì)具有“主觀惡意，明知故犯；后果嚴(yán)重，反映強(qiáng)烈；區(qū)域敏感，影響惡劣；不聽勸阻，再次違法；超標(biāo)量大，危害面廣”等要素的，實(shí)施從重處罰。對(duì)具有“主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果，主動(dòng)改正或者及時(shí)中止環(huán)境違法行為，積極配合行政執(zhí)法部門查處違法行為有立功表現(xiàn)”等要素的，則可以從輕處罰。

以向水體中排放有毒廢液為例，在其余條件相同的情況下，根據(jù)當(dāng)事人改正態(tài)度的積極與否，系統(tǒng)分別做出了305875元和347120元兩個(gè)結(jié)果。