今年是“十二五”的收官之年，臨近年末，有關“十二五”期間環境保護成效的官方統計數據也相繼出爐。前不久環境保護部部長陳吉寧在“輝煌十二五”系列報告會上關于環境保護和生態文明建設的專場報告中已經就相關數據做了介紹，從陳部長的講話中可以看出，“十二五”期間環境保護工作所取得的成效非常突出，四種主要污染物——化學需氧量(COD)、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量均持續大幅下降，已提前半年完成“十二五”規劃目標;主要江河中劣V類斷面比例大幅減少，由2001年的44%下降到2014年的9.0%，降幅達80%;五種重點重金屬污染物(鉛、汞、鎘、鉻和類金屬砷)排放總量比2007年下降五分之一，重金屬污染事件由2010~2011年的每年10余起下降到2012~2014年的平均每年3起;就公眾普遍關心的PM2.5而言，防控工作也取得了顯著的成績，2014年，首批實施新環境空氣質量標準的74個城市PM2.5平均濃度比2013年下降11.1%。相關數據和例子不勝枚舉。

數據的進步是一方面，而真實感受則是另一方面。作為公眾的一員，筆者個人更為關注的則是各種污染物數據降低的同時公眾對環境質量的切身感受是否也同樣有所改善。回想起五年前的“十一五”收官之時，盡管當時有關環境狀況改善的統計數據令人振奮，但公眾卻普遍反映關于環境質量的切身感受沒有顯著變化，甚至出現了“十二五”開局之年的第一季度高耗能產業上升、污染抬頭的局勢。而對“十二五”期間的環保成就，筆者的切身感受則是環境質量真的有所改善，而且很明顯!今年1月至8月，京津冀地區PM2.5平均濃度與2013年同期相比下降29%;北京達標天數增加23天，重污染天數減少22天。

黨和政府高度重視生態環境問題

“十二五”期間環境保護能取得如此成效，與黨和政府對生態環境問題的高度重視不無關系。“十二五”之前，不能說政府對生態環境問題不重視，但絕對沒有提到現在的這個層面。在發展觀的認識上，對于經濟發展與環境保護的關系，原先的認識是環境保護是必要的，不能不搞環境保護，但若經濟發展與環境保護相矛盾時如何處理二者的關系，我們的認識可以說是不堅定的。對這一問題連當時的環境保護法律也是這樣認識的。1989年制定的舊《環境保護法》在第一條宣示其立法目的時，對經濟發展與環境保護的關系的描述是環境保護要“促進社會主義現代化建設的發展”。誰主誰輔，一目了然，因而這一條款后來成為“先污染、后治理”的重要法律依據。而今年新修訂實施的《環境保護法》則將其立法目的明確表示為“推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”。該法的第四條還明確表示國家有關環境保護政策的目的是“使經濟發展與環境保護相協調”，甚至在第五條中還提出了“保護優先”的原則。

簡單的法律條款的變化體現了黨和政府關于發展觀認識的重大革新，著重體現在“生態文明”這一概念的提出上。生態文明表明文明的進步不能單純依靠經濟發展指標的推動，生態環境本身及人民群眾的身體健康也屬于文明的重要組成部分。所以以生態環境為代價換取的經濟增長不能算作文明的增長，良好生態是民生的重要內容。

頂層設計上對生態環境損害責任終身追究

這種發展觀對領導干部的政績觀是有決定性影響的，并進而對環境法律、政策的制定與執行帶來顯著變化。黨的十八屆三中全會提出要“健全自然資源資產產權制度”，并提出要“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。”也就是說，如果一個領導干部在任時僅僅看重GDP和財政收入等經濟增長指標，而忽視生態環境問題，那么他對當地經濟發展所作出的這些“貢獻”將不被國家所認可，不僅影響領導干部的升遷仕途，還有可能受到黨紀國法的追究。

我國環境執法不力的重要原因之一是一些地方政府在環保方面的消極不作為，鑒此，在上述新思想認識的主導下，今年8月9日中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，在制度層面上建立了領導干部的追責機制，使領導干部們深刻認識到生態環境保護的重要性。在此背景下，環境保護部對一些環境保護不力的地方政府主要負責人的約談也日益受到地方黨政領導的重視。據統計，今年1至8月，環境保護部先后約談了13個城市政府的主要負責人，督促地方政府及有關單位切實履行環境保護職責，推動解決了一批突出的環境問題。

若干異常嚴格環保法律法規保駕護航

也正是在這一背景下，近年來我國制定了若干項異常嚴格的環境保護法律、法規和政策。以新《環境保護法》的修訂為例。除了前文所述的立法目的變革之外，《環境保護法》修改的一大亮點是法律責任的加重，首次規定了“按日計罰”、行政拘留等嚴格的行政法律責任。據環境保護部的統計，今年1至8月，全國范圍內實施“按日計罰”案件共405件，罰款數額近3.3億元;實施查封、扣押案件共2400件;實施限產、停產案件共1524件。2013年各級環保部門向公安機關移送涉嫌污染犯罪案件總計706件，超過以往十年總和。而2014年環保部門向公安機關移送涉嫌環境違法犯罪案件則達到2180件，超過上年2倍。今年1至8月，全國移送行政拘留案件1116起，移送涉嫌環境污染犯罪案件1029件。

新法的嚴格實施，極大地提高了環境違法的成本和風險，徹底改變了原來環保法守法成本高、違法成本低的問題。此外，國務院也發布了非常嚴格的《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》，總共提出了273條詳細的大氣和水環境綜合治理措施，如此宏大、詳細、嚴格的污染治理計劃在世界范圍內也是前所未有的。

環境保護可促進產業升級 是新的發展機遇

多年來，國家一直在推動能源結構的調整和落后產能的淘汰，但實踐中阻力不斷。人們最大的顧慮來自對實施過嚴的環保措施后可能帶來的經濟發展停滯或緩慢的擔憂，所以對國家的環保和產業政策，總有一些地方政府或企業陽奉陰違。但今年曾引起國人廣泛關注的山東臨沂事件給那些對環保措施有顧慮的人給出了一個清晰明確的答案：環保有助于產業轉型，是促進經濟新一輪騰飛的助推劑。

臨沂過去幾年走的是一個典型的粗放型增長的城市發展路徑，經濟發展帶來的環境問題嚴重，空氣質量一直在山東省后幾位徘徊。環境保護部公開約談了臨沂市政府主要負責人，要求加強大氣污染綜合整治。約談后，臨沂市政府成立了以市長為組長的大氣污染防治攻堅領導小組，采取系列措施治理環境。經過治理，臨沂市上半年空氣優良天氣比去年同期增加31天，增幅達到25.4%，可以說環境治理成績非常顯著。但治理措施實施后，社會上曾有傳言說，環保措施的實施給臨沂的經濟發展帶來重創，工人失業嚴重。但實際情況是什么呢?根據陳吉寧部長的介紹，今年1至6月，臨沂市一般公共預算收入累計完成161.3億元，增長12.3%，高于山東省平均增幅(9.1%)，增幅居山東省第3位;城鎮新增就業6.6萬人，同比增長12.2%，城鎮登記失業率2.04%，低于4%的控制目標。可見，環境保護雖然會給粗放式的經濟發展帶來陣痛，但這種陣痛是必要的，否則遲早是死路一條;而環境保護則可以促進產業升級，這是新的發展機遇。

從“十二五”環境保護工作所取得的成績來看，污染物減排的統計數據大多是相比較上一個五年計劃時環境狀況而得出的結論。因而，我們期待“十三五”時期環境保護能夠取得更加令人振奮的成績。“十三五”期間環境保護工作會呈現怎樣一種局面?從前面的分析可以看出，能源結構調整與產業轉型是歷史的必然，但它需要通過諸多強大的倒逼機制方能實現。“十二五”期間環境管理體制逐步理順，環境管理措施日趨完善，環境執法日益嚴厲，環境法律責任更加嚴格的態勢已經基本形成。這些經濟轉型的倒逼機制將繼續在“十三五”時期發揮重要的作用。

(作者馮嘉，蘇州大學法學院副教授，中國政法大學法學博士，美國哥倫比亞大學訪問學者，中國環境科學學會環境法學分會委員，民間環保組織“污染受害者法律幫助中心”(CLAPV)志愿者。研究方向為環境與資源保護法。)