五中全會公報提出,“實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”,“實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”實行最嚴(yán)格的環(huán)保制度有兩個要求,一個是執(zhí)法嚴(yán)格,第二就是立法時所給出的執(zhí)法過程中法律適用的條件以及法律后果的嚴(yán)厲程度,要和“最嚴(yán)格”相聯(lián)系公報此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法的干預(yù),在一定程度上消除地方的因素。如果環(huán)保監(jiān)測歸環(huán)保部門管,環(huán)保部門又歸地方政府管,地方政府總不愿意看到環(huán)境監(jiān)測的數(shù)字“不好”

對話動機(jī)

10月29日,十八屆五中全會閉幕,隨后會議公報全文發(fā)布。公報中亮點紛呈,其中作為五大發(fā)展理念之一的“綠色發(fā)展”受到普遍關(guān)注,生態(tài)文明首次列入十大目標(biāo),“美麗中國”首次寫入規(guī)劃。

綠色發(fā)展是永恒話題,環(huán)境質(zhì)量受大眾關(guān)注。無論是全面建成小康社會新目標(biāo)要求中的“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”,還是綠色發(fā)展部分的“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心”,新提法、新表達(dá)都讓人眼前一亮。

在這樣的大背景之下,環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法成為十八大以來,我國第四個引入“省以下垂直管理”的領(lǐng)域。

什么樣的環(huán)境保護(hù)制度能撐得住公報中的“最嚴(yán)格”三字?環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理,能否有效避免目前存在的地方干預(yù)監(jiān)測數(shù)據(jù),并加強(qiáng)對地方的環(huán)保責(zé)任追究?《法制日報》記者與北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師、北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁展開了對話。

對話人：北大資源能源與環(huán)境法研究中心主任 汪勁

口頭化標(biāo)語化走向制度建設(shè)

記者:最近一段時間,生態(tài)文明領(lǐng)域的文件連續(xù)出臺。今年5月和9月,中共中央、國務(wù)院先后出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》,明確了當(dāng)前和今后一個時期全國生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、主要目標(biāo)和重點任務(wù),為生態(tài)文明建設(shè)搭建起基礎(chǔ)性制度框架,成為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件和生態(tài)文明體制改革的頂層設(shè)計。汪勁:上述兩個文件是中央在十八屆五中全會前關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的一系列舉措之一,其中透出這樣一種態(tài)度,關(guān)于生態(tài)文明建設(shè),我國不再是口頭上的政府政策,而要變成一種制度。

之所以會有這一連貫生態(tài)文明建設(shè)的動作,有以下幾大背景。

首先,生態(tài)文明建設(shè)本身是一個長期、逐步深入的過程,特別是十八屆三中全會以來,我們不斷強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和深化生態(tài)文明建設(shè)的具體措施。

“十二五”之前,生態(tài)文明建設(shè)僅停留在口號上。十八屆三中全會以來,生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)調(diào)“五位一體”,不再把環(huán)境保護(hù)作為獨立于經(jīng)濟(jì)、文化的單獨問題,而是把生態(tài)問題與經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面關(guān)聯(lián)在一起,這是認(rèn)識上的重大轉(zhuǎn)變。

第二,加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)也是全面建成小康社會的要求。中央提出的“四個全面”中的“全面實現(xiàn)小康社會”,不光是生活富足,還有精神、生活以及文化上的富足,這些需求就包括環(huán)境質(zhì)量的改善、自然資源的良好等。

另外,盡管我國經(jīng)濟(jì)面臨下行的危險,但不能單一關(guān)注GDP增速放緩。因為我們的經(jīng)濟(jì)總量比較大,能夠承受經(jīng)濟(jì)下行壓力。我們已經(jīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”階段,這就面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的問題。但是對于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識問題,一些地方的認(rèn)識存在不足。

實際上,三中全會以來,中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組就從幾個領(lǐng)域不斷提出步驟、方法、措施、原則、方案等。

記者:在這樣的大背景之下,十八屆五中全會公報提出,加大環(huán)境治理力度,以提高環(huán)境質(zhì)量為核心,實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,深入實施大氣、水、土壤防治行動計劃,實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。如何理解這些提法?

汪勁:我國的生態(tài)文明的制度建設(shè)包括生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)行動以及問責(zé)等,這其中還涉及相關(guān)體制、機(jī)制的順應(yīng)和改變問題。包括五中全會公報在內(nèi)的這一系列的改變,都是在審視十八屆三中全會以后面臨的經(jīng)濟(jì)形勢和整個生態(tài)文明建設(shè)面臨的巨大壓力后,從長遠(yuǎn)發(fā)展考慮,從而提出來的一些對策、步驟和措施。

此次十八屆五中全會公報之所以對環(huán)境治理作出如此重大的規(guī)定,并非權(quán)宜之策,而是隨著社會發(fā)展不斷深化,黨中央部署一步步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的“顯在化”。以前是口頭化、標(biāo)語化、宣傳化,逐漸形成現(xiàn)在制度的顯在化。

“最嚴(yán)格”制度下的立法與執(zhí)法

記者:我國對環(huán)境保護(hù)的重視從2002年就已正式提上日程,至今經(jīng)過了十幾年的發(fā)展。2013年9月,國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦發(fā)表演講時曾說,“我們既要綠水青山,也要金山銀山。寧要綠水青山,不要金山銀山,而且綠水青山就是金山銀山”。

我國追求的不再是單純的“金山銀山”,而是能讓民眾“看得見山水,記得住鄉(xiāng)愁”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十七大提出了生態(tài)文明的理念,到了十八大以后,生態(tài)文明的理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明戰(zhàn)略。此次五中全會公報,更是直接簡明扼要要求實行“最嚴(yán)格”的環(huán)境保護(hù)制度。

汪勁:從目前環(huán)保情況和公報內(nèi)容來看,這里的“最嚴(yán)格”主要是針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題提出的。

之所以提出要實行“最嚴(yán)格”的環(huán)保制度,并不是說我們目前沒有相對比較嚴(yán)格的制度。應(yīng)該說,相應(yīng)制度是有的。比如在污染防治領(lǐng)域,從規(guī)劃環(huán)評一直到項目建設(shè),再到企業(yè)的生產(chǎn)活動、經(jīng)營活動等一系列環(huán)節(jié),經(jīng)過30年,我國已經(jīng)形成了一系列的制度。但不可否認(rèn)的是,一些制度仍存在問題,而且法律制度實施的有效性沒有得到保障。比如,針對污染防治方面存在的問題,新環(huán)保法給出了一個方向,規(guī)定的環(huán)境保護(hù)路徑、原則、方法是清晰的。但是,清晰的內(nèi)容在很多實際操作層面需要進(jìn)行細(xì)化。

實行最嚴(yán)格的環(huán)保制度有兩個要求,一個是執(zhí)法嚴(yán)格,第二就是立法時所給出的執(zhí)法過程中法律適用的條件以及法律后果的嚴(yán)厲程度,要和“最嚴(yán)格”相聯(lián)系。

記者:在下一階段,“最嚴(yán)格”環(huán)保制度的目標(biāo)是什么,可能是環(huán)保部門下一步應(yīng)當(dāng)重點考慮的。比如,公報中提到的大氣、水、土壤污染防治計劃都有年度安排、目標(biāo)等,這些目標(biāo)能否實現(xiàn)還有很多制約因素。

汪勁:實施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度,要面臨考核的政策和標(biāo)準(zhǔn)問題。

五中全會公報中提到大氣、水、土壤污染防治行動計劃,這些計劃實際上就是一種政策。它規(guī)定了一定時間內(nèi)的一個目標(biāo),但這些目標(biāo)在一個階段后需要修正。

關(guān)于制約因素,比如立法是否能夠保證目標(biāo)實施。所有的行動計劃是要通過手段來保障的,這些手段需要制度來提供,制度提供了一個好的手段還需要執(zhí)法人員能夠落實。同時,執(zhí)法的資金保障能不能到位也是制約因素。

另外一個因素,地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前,地方政府對經(jīng)濟(jì)投資拉動的沖動一點都沒有減少,導(dǎo)致一些地方在環(huán)評中弄虛作假。

值得一提的是,在環(huán)境治理方面,是否以提高環(huán)境質(zhì)量為核心曾在修改大氣污染防治法過程中出現(xiàn)過爭議,最后通過了,在五中全會公報中又把這個確定下來。

正是在這樣的背景下,公報提出要實現(xiàn)省以下環(huán)境監(jiān)測的垂直領(lǐng)導(dǎo)。

垂直執(zhí)法將有效遏制地方干預(yù)

記者:實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度,在此次公報全文中甚是引人關(guān)注。在當(dāng)下,我國環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法實行屬地化管理,由此帶來的諸多問題被社會各界所詬病。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人曾公開表示,目前環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范的問題比較普遍。2012年,通過對20008份環(huán)境執(zhí)法檔案的稽查和5417家企業(yè)的現(xiàn)場驗證,發(fā)現(xiàn)42.6%的《污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄》存在記錄不規(guī)范問題,18.7%的記錄與企業(yè)污染源現(xiàn)場的歷史守法狀態(tài)不符,49.9%的行政處罰案卷調(diào)查取證材料存在證據(jù)不完整、不規(guī)范問題。

環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測司司長羅毅也曾公開表示,環(huán)保工作的重點、難點、弱點問題都在縣一級,但縣級監(jiān)測開展得不夠,沒有覆蓋到廣大縣級地區(qū),環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量的管理水平亟須大幅提升。

汪勁:作為環(huán)保體制上的重大改革,省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度有著自身的出臺背景。

首先是,環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)法律地位不確定。盡管環(huán)保法中規(guī)定環(huán)保部門可以委托監(jiān)察機(jī)構(gòu)執(zhí)法,但是環(huán)境監(jiān)察在地方的地位仍不明確、不一致,環(huán)境監(jiān)察部門只是屬于環(huán)境保護(hù)諸多內(nèi)設(shè)部門中的一個。

此次公報中明確提出實行垂直管理,有兩重含義。一是中央認(rèn)為,環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是有必要設(shè)立的；二是,從環(huán)境監(jiān)察總隊到最基層的大隊、中隊以及縣一級環(huán)境監(jiān)察隊伍,都要由省一級管轄,由此脫離地方政府和環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)。

原來,地方政府管環(huán)保部門,環(huán)保部門則既執(zhí)法又監(jiān)管環(huán)境監(jiān)察部門執(zhí)法。在一些地方,盡管環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法做出了很大的成績,但是也頂不住地方政府的壓力,比如監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假等,實際上并不是環(huán)保部門愿意如此,是地方政府的要求,環(huán)境監(jiān)察部門也沒有辦法。

此外,在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題上,個別地方領(lǐng)導(dǎo)干部也是認(rèn)識不足。比如,有些省區(qū)的環(huán)評由省里下放到地方以后,連續(xù)一下批了20多個火電站,這顯然是不可持續(xù)的。如果地方政府還是這樣的思路和觀念的話,與五中全會公報的精神將是格格不入的。

公報此次確定省以下垂直管理主要是想擺脫地方政府對環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法的干預(yù),在一定程度上消除地方的因素。如果環(huán)保監(jiān)測歸環(huán)保部門管,環(huán)保部門又歸地方政府管,地方政府總不愿意看到環(huán)境監(jiān)測的數(shù)字“不好”。

記者:2015年7月28日,國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》,提出了5個要點,其中包括了全力支持國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)運行機(jī)制改革、扎實推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)測事權(quán)上收工作、進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等若干建議。此次五中全會公報,涉及到人事制度的調(diào)整,應(yīng)該是這一方案的實質(zhì)性延續(xù)。

汪勁:是這樣的。盡管環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理肯定還有利益關(guān)系需要理順,但是監(jiān)察部門執(zhí)法可以把環(huán)保部門的執(zhí)法中一半以上的權(quán)限都集中在監(jiān)察部門。

環(huán)保監(jiān)測的垂直是很有必要的。未來,涉及到國家重大環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的,國家有專門隊伍負(fù)責(zé),一些末端的監(jiān)測則將全部放開由社會來負(fù)責(zé)。根據(jù)這一次調(diào)整的要求,此后市縣一級也就不再負(fù)責(zé)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測了。“誰考核,誰出錢,誰監(jiān)測”,國家考核省,省考核市。市縣有監(jiān)管企業(yè)的需求,這樣調(diào)整以后,市縣環(huán)保局主要就負(fù)責(zé)污染防治任務(wù)的分配了,企業(yè)和縣區(qū)干得如何,坐等省或者國家來監(jiān)測和考核。

環(huán)境監(jiān)測和事權(quán)的上收,長遠(yuǎn)看來有利于減少屬地黨政機(jī)關(guān)的人為不當(dāng)干預(yù),從而提高數(shù)據(jù)的真實性、準(zhǔn)確性,便于上級環(huán)保部門判斷地方環(huán)境質(zhì)量的變化。

這樣的好處,一是保證數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性；二是保證數(shù)據(jù)的真實性；三是,其他監(jiān)測由社會化機(jī)構(gòu)來承擔(dān),環(huán)保部門可以在監(jiān)測方面通過改制,逐步減少監(jiān)測機(jī)構(gòu)的設(shè)立。

同時,環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理,監(jiān)察權(quán)也全部收歸省里,由省里來安排地方人員的執(zhí)法隊伍,這樣能夠更好地發(fā)現(xiàn)地方存在的問題,也便于對地方環(huán)保部門和領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)。

記者:重拳治污已經(jīng)成了全社會的共識。此次會議關(guān)于生態(tài)文明戰(zhàn)略思想和質(zhì)量總體改善戰(zhàn)略目標(biāo)的確立,凸顯了環(huán)境保護(hù)在整個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要地位,奠定了新階段環(huán)境保護(hù)工作的方向。環(huán)境污染治理已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。

此次五中全會之后,針對公報提出的要求,從中央到地方勢必會做出一系列具體措施來落實公報內(nèi)容。

汪勁:目前亟待解決的問題是,厘清何謂“最嚴(yán)格的環(huán)保制度”。五中全會后,我們要從體制和機(jī)制問題上,對上述問題加以完善。

立法部門應(yīng)當(dāng)針對新修訂的環(huán)境保護(hù)法和十八屆五中全會提出的新要求,把“最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度”落實到具體的大氣、水、土壤等各項環(huán)境保護(hù)立法過程中。

制度完善后,還要有良好的機(jī)制和體制。五中全會提出以提高環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)的要求。那么,如何衡量環(huán)境質(zhì)量的改善、如何修正環(huán)境評估的標(biāo)準(zhǔn),如何運用技術(shù)手段和制度措施保障標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn),這些都需要一個良好的體制和機(jī)制。要加大激勵機(jī)制,以及財政稅收的優(yōu)惠和獎勵機(jī)制。

總體來說,從制度上,要理順“最嚴(yán)格環(huán)保制度”的目標(biāo)要求。體制上,則是理順省以下環(huán)保部門與監(jiān)察、監(jiān)測機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系,才能把環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察垂直管理落實到位。