子彈頭列車飛速穿行在華北平原的霧霾與曠野之中。乘坐C2099等城際高速，從北京到天津只需要33分鐘。乘坐D2001等高鐵，從北京到河北省保定市也不過(guò)40分鐘。
“地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈”。作為一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，“京津冀一體化”一經(jīng)提出，就引起了北京、天津、河北三地甚至全國(guó)的高度重視和關(guān)注。隨著保定成為“政治副中心”，中關(guān)村遷到天津市寶坻區(qū)等說(shuō)法紛紛傳開(kāi)，無(wú)論是事實(shí)還是傳言，京津冀一體化的鏗鏘腳步聲離我們?cè)絹?lái)越近。
也許在不久的將來(lái)，北京、保定以及京津冀范圍內(nèi)的城市會(huì)聯(lián)系得更加緊密，時(shí)間、空間不再是阻隔這些城市的牽絆。
就在人們探討區(qū)域一體化的同時(shí)，環(huán)保的一體化也再次被提及。
環(huán)保一體化最終將實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體效益最大化
日前，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)稱正研究編制“首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃”，并特別指出，重點(diǎn)將就完善重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局、提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，提出工作思路和操作措施。
隨著環(huán)保工作的深入開(kāi)展，行政分割這一體制性障礙影響著區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題的根本解決。于是，區(qū)域環(huán)保合作成為大趨勢(shì)。
在區(qū)域一體化的范疇內(nèi)，環(huán)保一體化需要開(kāi)展哪些工作？環(huán)保一體化最終要實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)？如何通過(guò)區(qū)域一體化給區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的動(dòng)力？
如果要問(wèn)在推進(jìn)區(qū)域一體化的過(guò)程中，環(huán)保是否也需要一體化？答案是肯定的。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、研究員魏后凱說(shuō)，區(qū)域的一體化涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、市場(chǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施等很多方面，其中，生態(tài)環(huán)境治理的一體化是其中很重要的一個(gè)方向。
所謂環(huán)保的一體化，就是在一定區(qū)域內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市的共同環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，通過(guò)創(chuàng)新相關(guān)的機(jī)制與制度，以保障各項(xiàng)措施與手段的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市在環(huán)境管理上的分工與合作，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域的整體效益最大化。
有人說(shuō)，提到這個(gè)概念，就不得不說(shuō)到霧霾。正是全國(guó)范圍頻發(fā)的霧霾讓人們意識(shí)到了區(qū)域整體發(fā)展的必要性和迫切性，因?yàn)樵诟纳瓶諝赓|(zhì)量的過(guò)程中，任何一地都無(wú)法靠自己的力量獨(dú)善其身。
從北京奧運(yùn)會(huì)到上海世博會(huì)，再到廣州亞運(yùn)會(huì)期間的成功經(jīng)驗(yàn)也證明，只有彼此合作協(xié)調(diào)、統(tǒng)一部署、共同行動(dòng)，開(kāi)展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，才能有效應(yīng)對(duì)空氣污染。
北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授張世秋說(shuō)，區(qū)域的合作，特別是大氣治理當(dāng)中的聯(lián)防聯(lián)控工作，可以產(chǎn)生環(huán)境治理的正外部性。
“單個(gè)地區(qū)采取的治理行動(dòng)可能由于周邊污染的傳輸?shù)窒涑晒貐^(qū)間的聯(lián)合治理將會(huì)促進(jìn)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的整體改善。因此，對(duì)于大氣復(fù)合污染，以行政區(qū)塊為界各自進(jìn)行大氣污染控制會(huì)呈現(xiàn)‘1+1<2’的治理效果，而基于區(qū)域整體的聯(lián)防聯(lián)控則可能催生‘1+1>2’的治理成效。”張世秋告訴記者。
就在去年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的大氣污染防治“國(guó)十條”中，“建立環(huán)渤海包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”就被作為單獨(dú)一條措施列出，這進(jìn)一步明確了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在我國(guó)大氣污染防治工作中的地位。
由此可見(jiàn)，對(duì)于現(xiàn)階段城市頻發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，區(qū)域環(huán)保的一體化是完全必要的。
區(qū)域環(huán)保和經(jīng)濟(jì)的一體化相輔相成，互相補(bǔ)充
早在今年2月召開(kāi)的京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展座談會(huì)上，中共中央總書記習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)指出，要著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，在已經(jīng)啟動(dòng)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善防護(hù)林建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域的合作機(jī)制。
由此可見(jiàn)，協(xié)同解決區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，已成為京津冀區(qū)域一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。
在中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究室主任張耀軍看來(lái)，污染的治理倒逼了區(qū)域合作，也正是京津冀一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略的推門石。
“現(xiàn)在全國(guó)的大部分城市都面臨著霧霾的問(wèn)題，而區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控給治理大氣污染帶來(lái)的巨大作用，讓人們認(rèn)識(shí)到了區(qū)域一體化的重要性。尤其是京津冀這個(gè)地區(qū)，城市之間的聯(lián)系太緊密了，可以說(shuō)是環(huán)保的要求倒逼出了區(qū)域一體化這一命題，使得中央對(duì)此高度重視。”張耀軍告訴記者。
在采訪中，多位專家表示，環(huán)保和經(jīng)濟(jì)不能割裂開(kāi)來(lái)討論，區(qū)域環(huán)保的一體化和經(jīng)濟(jì)一體化相輔相成，互相補(bǔ)充。
張耀軍認(rèn)為，正是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的發(fā)展才衍生出了環(huán)境問(wèn)題，所以區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過(guò)程中，有經(jīng)濟(jì)的一體化，就必然要涉及環(huán)保的一體化。而且，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化相比，環(huán)保的一體化更為現(xiàn)實(shí)和緊迫。
“因?yàn)樵诔鞘薪?jīng)濟(jì)一體化的范疇內(nèi)，城市之間的資金流、物質(zhì)流等經(jīng)濟(jì)流存在明顯的區(qū)域異質(zhì)性。但是對(duì)于環(huán)保而言，一體化的范圍更大，畢竟空氣、水是流動(dòng)的，區(qū)域同質(zhì)性較強(qiáng)。” 張耀軍說(shuō)。
“區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展有助于推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的環(huán)境管理制度建設(shè)和政策的實(shí)施。由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異，各地發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的訴求也呈現(xiàn)區(qū)域性差異。而一體化的進(jìn)程，可以有效促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各主體間的協(xié)調(diào)與合作，并通過(guò)相關(guān)的制度和政策促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。”張世秋認(rèn)為。
那么，區(qū)域環(huán)保的一體化究竟需要解決哪些問(wèn)題，能夠給經(jīng)濟(jì)的一體化帶來(lái)哪些好處呢？
在采訪中多位專家指出，區(qū)域環(huán)保的一體化能夠促進(jìn)環(huán)境和自然資源等在區(qū)域范圍內(nèi)有效配置，使生產(chǎn)要素進(jìn)行合理優(yōu)化。
張世秋表示，區(qū)域環(huán)保一體化的發(fā)展會(huì)推進(jìn)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和技術(shù)研發(fā)水平升級(jí)。
“環(huán)保的一體化能夠通過(guò)統(tǒng)籌安排，既有效發(fā)揮各地不同的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，又促進(jìn)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行有利于環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而整體提升環(huán)境容量資源和自然資源的利用效率和產(chǎn)出效率，從而助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”張世秋說(shuō)。
“以京津冀區(qū)域?yàn)槔本┑貐^(qū)對(duì)于本地的污染源控制日趨嚴(yán)格，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使得典型污染企業(yè)搬遷出北京，機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)也高于全國(guó)大部分地區(qū)，但這種屬地控制力度與空氣質(zhì)量改善的幅度并不對(duì)等。尤其是遷出的企業(yè)大部分落戶在津、冀兩地，污染排放仍然會(huì)影響整個(gè)區(qū)域的空氣質(zhì)量，從而使得北京的污染減排措施帶來(lái)的改善效果被削弱。”張世秋說(shuō)。
魏后凱同樣以京津冀為例作了進(jìn)一步闡述。“在區(qū)域環(huán)保一體化的過(guò)程中，要對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理布局，重新給每個(gè)城市定位。比如北京作為政治中心，就要對(duì)它的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，而周邊的承德、張家口就要充分發(fā)揮生態(tài)功能的作用。這樣一來(lái)，統(tǒng)籌布局下的這些城市能夠形成從生產(chǎn)、加工、到零部件和銷售，再到物流的一體化產(chǎn)業(yè)鏈條，從而形成產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展，帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。”魏后凱說(shuō)。
打破行政區(qū)域的分割，發(fā)揮市場(chǎng)主體作用
所謂區(qū)域一體化，就是在一定區(qū)域內(nèi)，地緣接近、文化相通的城市能夠形成一個(gè)整體，協(xié)調(diào)合作，差異競(jìng)爭(zhēng)，錯(cuò)位發(fā)展。如何通過(guò)一體化的模式來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為區(qū)域一體化需要解決的重大課題。
“對(duì)于產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有好壞之分，只有適合不適合。每個(gè)城市都有各自的特點(diǎn)，要根據(jù)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，找到自身的比較優(yōu)勢(shì)，找到獨(dú)特的、適合這一地區(qū)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。在一體化的過(guò)程中，我們的城市管理者不能盲目跟風(fēng)，更不能短視，不能看別人發(fā)展什么好，就發(fā)展什么。” 張耀軍說(shuō)。
張耀軍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)一體化的問(wèn)題解決了，就會(huì)為環(huán)保的一體化創(chuàng)造非常有利的條件。“要根據(jù)這些比較優(yōu)勢(shì)和環(huán)境承載力進(jìn)行功能定位，包括落戶什么樣的產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃如何制定，都要協(xié)同考量。從原料生產(chǎn)，到加工，再到銷售、物流等等，讓區(qū)域內(nèi)的城市根據(jù)特色承載這些功能，互相合作，通盤考慮，形成一套有機(jī)聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈條。”
有人說(shuō)，區(qū)域一體化最關(guān)鍵的是打破利益藩籬，打破自家“一畝三分地”的思維定式。
張耀軍認(rèn)為，區(qū)域一體化要想帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的“聚合效應(yīng)”，就要充分利用好“市場(chǎng)之手”，發(fā)揮市場(chǎng)的引導(dǎo)作用，讓市場(chǎng)機(jī)制來(lái)打破行政區(qū)劃的分隔，變“投資導(dǎo)向”為“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向”，轉(zhuǎn)“市長(zhǎng)導(dǎo)向”為“市場(chǎng)導(dǎo)向”，并且避免區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。
“珠三角在區(qū)域一體化發(fā)展中之所以有很多經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，是因?yàn)檫@個(gè)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)的發(fā)展較為完善，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于北京、天津和河北。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，政府應(yīng)該把更多的權(quán)利給市場(chǎng)，讓更多民間的力量來(lái)試錯(cuò)。要讓政府‘有形’的手，和市場(chǎng)‘無(wú)形’的手平衡著力。”張耀軍說(shuō)。
他還認(rèn)為，就京津冀來(lái)說(shuō)，三地應(yīng)科學(xué)明晰城市定位，避免同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。現(xiàn)在，制約京津冀三地協(xié)同發(fā)展的主要矛盾就是區(qū)域差異梯度太大，北京集中了太多的資源，比如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等優(yōu)質(zhì)資源，于是就產(chǎn)生了‘虹吸效應(yīng)’，人口和產(chǎn)業(yè)過(guò)分密集，也就容易在發(fā)展中引起矛盾。如果北京能適當(dāng)讓渡一些自己的利益和資源，減少這種差異，那么京津冀就有了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提。
區(qū)域一體化是個(gè)復(fù)雜的課題，不可能一蹴而就。在魏后凱看來(lái)，中央出臺(tái)政策可能使進(jìn)程加快一些，提供一個(gè)好的外部條件，但是這還是要有一個(gè)過(guò)程。
“京津冀區(qū)域民間的力量、市場(chǎng)的力量發(fā)育相對(duì)比較滯后，要素市場(chǎng)還不夠完善。就拿高速收費(fèi)來(lái)說(shuō)，從北京到河北，到天津交一次費(fèi)，到了河北又要交一次費(fèi)，這種限制還沒(méi)有打通。因此，要讓社會(huì)生產(chǎn)的各要素在區(qū)域間自由地流動(dòng)，每個(gè)城市享受到均等的機(jī)會(huì)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。”魏后凱說(shuō)。
他認(rèn)為，一體化首先要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，能夠由市場(chǎng)解決的要交給市場(chǎng)。同時(shí)政府的積極引導(dǎo)作用也不能忽視。“政府要制定規(guī)劃，提供基本的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)保障。同時(shí)，還要有一定的鼓勵(lì)、補(bǔ)償政策。比如，對(duì)承德、張家口就應(yīng)該有生態(tài)補(bǔ)償，不能剝奪這里發(fā)展、富裕的權(quán)利。”他說(shuō)。
不論是區(qū)域環(huán)保的一體化還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化，在推行過(guò)程中一定會(huì)遇到更多的矛盾與問(wèn)題，城市管理者要把自身的發(fā)展放在區(qū)域中來(lái)考慮。同時(shí)，還要大膽創(chuàng)新，建立新的體制機(jī)制，使合作走向制度化。