《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”）從流域著眼，對(duì)京津冀、長三角、珠三角等幾大區(qū)域提出明確水污染治理要求，針對(duì)每一項(xiàng)措施都明確牽頭及參與部門，力爭權(quán)責(zé)明晰，著力打破“九龍治水”的困局。

破解難題，要從流域統(tǒng)籌考慮

水污染治理往往涉及污水處理廠建設(shè)、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)等諸多方面，相對(duì)應(yīng)的則有環(huán)保、水利、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門。環(huán)保部門雖然具有法律賦予的統(tǒng)一監(jiān)督責(zé)任，但是這些責(zé)任在部門協(xié)調(diào)上卻效力欠佳：水利部門緊盯水資源短缺，建設(shè)部門更注重建市政給排水管網(wǎng)和污水處理廠，國土資源部門側(cè)重地下水管理，環(huán)保部門更多是控制達(dá)標(biāo)排放。

從本質(zhì)上說，水污染治理是跨行政區(qū)、跨部門的流域綜合治理問題。而實(shí)際上，從中央到地方，多部門的多頭管理并未形成合力，雖不至于“三個(gè)和尚沒水吃”，但工作效率及效果卻大打折扣。這也正是以往水污染防治工作開展過程中遭遇的難點(diǎn)。尤其是在跨界水污染糾紛中，這一點(diǎn)表現(xiàn)得更為突出。

2013年，漳河上游山西省境內(nèi)一家企業(yè)發(fā)生苯胺泄漏，造成重大環(huán)境污染，污染水體最終流經(jīng)河北、河南兩省邊界。而處于下游的河北省邯鄲市竟在5天后才被告知，最終導(dǎo)致下游大面積停水、兩地群眾恐慌并引發(fā)大規(guī)模“搶水”。

其實(shí)，早在1993年漳河上游管理局就已經(jīng)成立，負(fù)責(zé)對(duì)河段實(shí)行統(tǒng)一管理，依法協(xié)調(diào)山西、河北、河南三省的漳河水事糾紛。但實(shí)際情況卻是，對(duì)于各省漳河水污染治理，管理局很難插手。

“‘水十條’最大的特點(diǎn)是在中長期時(shí)間框架內(nèi)對(duì)多個(gè)污染源、多類型水體、多方面舉措進(jìn)行了全面部署，這種系統(tǒng)性、多要素的部署，同時(shí)也帶來了如何做到部門協(xié)調(diào)、制度協(xié)同、舉措聯(lián)動(dòng)、持續(xù)有效推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量改善的難題。”環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤認(rèn)為，這可能將是“水十條”實(shí)施過程中遇到的最大問題。

破解難題，水污染治理必須從流域著眼、統(tǒng)籌考慮。而流域管理中一個(gè)突出問題便是會(huì)涉及不同利益相關(guān)方，各類群體出于不同的權(quán)利、利益訴求，往往存在著各種矛盾與沖突。如何化解這些矛盾與沖突，區(qū)域之間、部門之間如何做到擰成一股繩，勁往一處使，也正是“水十條”能否實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

明確責(zé)任，加強(qiáng)考核是必要手段

“水十條”共提出10條35款76類238項(xiàng)具體治理措施，幾乎每一項(xiàng)都明確了具體牽頭部門和具體參與部門。同時(shí)，國務(wù)院與地方政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行考核。

這在我國水污染治理的進(jìn)程中可謂是大手筆。對(duì)此，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文指出：“如果無法完成要求，牽頭部門負(fù)主要責(zé)任，參與部門也負(fù)相應(yīng)責(zé)任，權(quán)責(zé)的明確和問責(zé)機(jī)制的完善將會(huì)極大避免出現(xiàn)‘九龍治水’的亂局。”

僅把繩子擰成一股還不夠，怎樣做到大伙勁往一處使才更為重要。

完善流域協(xié)作機(jī)制，健全跨部門、區(qū)域、流域、海域水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)區(qū)域督查派出機(jī)構(gòu)和流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)作用，成為必須。這也正是黨的十八屆三中全會(huì)提出的明確要求：要建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅指出：“過去我們?cè)谥饕饔蛟O(shè)有水資源保護(hù)局，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)這一機(jī)構(gòu)在形式上曾實(shí)行水利和環(huán)保部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是兩個(gè)部門在預(yù)算、人員安排、信息分享等問題上并不能達(dá)成共識(shí)，導(dǎo)致這個(gè)機(jī)制無疾而終。”

因此，他建議，優(yōu)先開展環(huán)境管理流域派出機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)工作，負(fù)責(zé)流域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，也可以考慮通過流域機(jī)構(gòu)的重組將水資源管理和水環(huán)境管理統(tǒng)一起來。

實(shí)踐中，早有先例。為了整治遼河污染，遼寧省以遼河干流河道管理范圍為主體，劃定“遼河保護(hù)區(qū)”，并在省、市、縣設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)——遼河保護(hù)區(qū)管理局，在保護(hù)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一行使多部法律法規(guī)確定的權(quán)責(zé)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)遼河治理保護(hù)的各項(xiàng)工作，并對(duì)應(yīng)設(shè)立遼河保護(hù)區(qū)公安局。最終變“九龍治水”為“劃區(qū)設(shè)局”，如期摘掉了流域重污染的帽子。

有了“斷腕”措施，還需“接骨”良策，通體才能盤活。在流域水污染治理過程中，想要充分調(diào)動(dòng)地域及部門的治水積極性，建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是有效途徑。

2011年，新安江流域正式成為我國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，各方約定，只要安徽出境水質(zhì)達(dá)標(biāo)，下游的浙江省每年補(bǔ)償安徽1億元。3年試點(diǎn)結(jié)束后，兩省聯(lián)合監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，新安江安徽出境斷面水質(zhì)穩(wěn)中趨好，達(dá)到試點(diǎn)考核要求，并帶動(dòng)了千島湖水質(zhì)與上游來水同步改善，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)逐步下降。在此基礎(chǔ)上，兩省還建立了新安江流域上下游互訪協(xié)商機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)全流域聯(lián)防聯(lián)控，合力治污。

“源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回下錢塘”，于新安江，“共飲一江水”成為了一段佳話。打破“多龍治水”困局并非不能實(shí)現(xiàn)，需要的是借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也需不斷創(chuàng)新。