環境管理體制不順、能力支撐不足，是造成我國環境形勢嚴峻的主要原因之一。我國生態環保體制的不合理問題，不僅僅表現在環境保護部門缺乏鐵腕和鋼牙利齒，其根本還在于，一是由于我國環保工作涉及部門很多，許多職能交叉重疊，法律賦予環境保護部門的權力不清晰，橫向上涉及部門眾多，難以協調，縱向上權責關系不合理，難以統一，影響了監管的統一性和高效性；二是新《環境保護法》剛剛落地，依法治理在執行方面還缺乏相關經驗，導致環境監管的權威性、執行力不足。

中國科學院可持續發展戰略研究組最新發布的《2015中國可持續發展報告》指出，我國的生態環境行政管理體制，是在傳統的土地、自然資源國有和集體所有制框架下，以及計劃經濟體制和資源開發計劃管理體系下建立的，并伴隨20世紀70年代末以來市場化改革和生態環境問題的惡化，逐步發展形成現在的以政府主導和行政監管為特征的體系，具有統一管理與分級、分部門管理相結合的特征。

　　橫向上，在國家層面，國務院組成部門以及相關直屬機構、直屬事業單位、部委管理的國家局中，有超過十個部門承擔著生態保護和污染防治的相關職責，存在多頭管理、職能交叉的情況，也容易造成管理盲區，產生內耗、降低管理效率。總體看，我國的生態環境職能在橫向配置上存在以下特征：

　　一是職能相對分散。自然資源和生態保護職能按資源門類分散在國土、水利、林業等部門，盡管有助于根據資源的屬性進行專業管理，但也與生態系統的完整性有所沖突。而在污染防治領域，由于環保機構成立時間較晚，原先的管理職能分散在各部門，環保機構成立后，又只注意對新機構的授權，并未完全撤銷原部門的環保相關職能。由于“以部為單位”甚至“以司為單位”的決策模式廣泛存在，生態環境政策存在不協調、相互沖突等問題。

　　二是開發與保護往往由一個部門管理，導致缺乏制衡的部門格局。從我國過去的經驗看，這種體制安排容易導致“重開發、輕保護”，盡管近年來保護優先的戰略方針得以提出，但在實踐中仍沒有完全落地。

　　縱向關系上，我國存在較為普遍的職責同構現象，在生態環境領域亦是如此。省、地、縣等各級地方政府參照中央部門，設置了總體上類似的職能機構，包括國土、農業、水利、林業、海洋漁業、環境保護等。為了配合執法監督的需要，地方政府還建立了監察和監測機構。

　　報告指出，依照《環境保護法》的規定，地方人民政府對本轄區的環境質量負責，環境質量的好壞，地方政府是責任主體。因此，在中央和地方生態環境機構關系上，實行以地方政府為主的雙重領導，地方生態環境部門的人事任命、財政預算均由地方政府主導，中央部門對地方部門實行業務指導。

　　為了監督地方政府落實國家法律法規，中央也探索建立了一系列自上而下的監督制約機制。比如在環保、流域、林業等領域設置了區域督查機構，負責各自區域內的生態環境事務協調和督查；建立了考核評價機制，把資源消耗、環境保護納入政績考核當中，并不斷提高所占比重。但是，由于權威性和結果應用不足等原因，中央政府對于地方政府是否有效履行了對本轄區環境質量負責的義務，在某種程度上仍然缺乏有效的機制和手段進行制約。

　　黨的十八屆三中全會對生態文明體制改革進行了全面部署，明確了主要任務，給出了路線圖和時間表。《關于加快推進生態文明建設的意見》強調，要按照黨中央決策部署，把深化改革和創新驅動作為基本動力，切實把生態文明建設工作抓緊抓好。

　　在環境保護部黨組中心組集中（擴大）學習會上，陳吉寧部長強調，環保系統要切實把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來，凝心聚力，開拓創新，全力推動環境保護事業改革與發展。推動環保改革，意在去舊革新，去除不當發展所付出的環境代價，從改革中獲取更多的環境紅利。

　　我國改革已經進入關鍵期，環保改革也處于攻堅期和深水區。今后的改革，必然涉及部門利益、區域利益等復雜問題，僅靠調整、優化已經難以治本，必須有足夠的智慧和勇氣進行全面深化改革。

　　環保部門必須準確判斷形勢，找準自身定位。當前各部門對分管領域的環保職責仍不明確。在向新常態邁進中，環保面臨難得的機遇和嚴峻挑戰。環境保護好了，就會優化發展；如果處理不好，就會錯失改善環境質量的良機，陷入被動局面。一定要找好定位，進一步明確環保部門應該扮演什么角色、干什么、怎么干。

　　各地近年來在環保改革中穩慎探路，取得了較大進展。一些地方在實踐中積累了豐富經驗，解決了長期積壓的一些問題。但是，生態環保改革還有許多工作要做：有的地區需要進一步通過試點總結經驗；有的地區一些問題的解決時機還不成熟，需要積極促進；有的地區尚需國家層面來協調；一些法律空白，則需要通過立法來解決。

　　不合理的生態環保管理體制是全面深化改革、加快生態文明制度建設的主要障礙。改革不合理的生態環保管理體制，是生態環保改革從理念走向實踐的重要切入點，是為環境保護主管部門安裝鋼牙利齒的重要突破口。

　　將來，尤其是“十三五”期間，應進一步明確環境質量改善目標，平衡和處理好經濟發展與環境保護的關系；大力推進環境管理工作的系統化、科學化、法治化、市場化和信息化，逐步實現環境治理體系和治理能力的現代化；以培育綠色生活方式為突破口，推動形成自上而下和自下而上相結合的全社會共治模式；不斷解放思想，改革創新，切實改進環保部門的工作方式和管理模式。

改革方法要創新

　　環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光曾撰文指出，環境管理體制的創新，關鍵是要理清不同主體的不同責任。對于負責資源開發的開發者而言，必須實現維護自然資源可持續利用的責任，在開發的同時做好保護；對于資源開發的監督管理者而言，就必須切實維護好公共利益，履行好監管責任。只有職責得到澄清，才能理順環境保護的管理體制，從而有計劃、有步驟、有條件地推進改革，逐漸減少職能交叉分散的現象。

　　如今，環境保護已經進入解決深層次矛盾的關鍵時期，環保部門必須從改革上找出路，在創新上想辦法：

　　理順環保體制機制，為解決深層次矛盾和問題提供體制保障。當前，必須把制度建設作為重中之重，要以資源環境生態紅線管控、自然資源資產產權和用途管制、自然資源資產離任審計、生態補償等重大制度為突破口，深化體制改革，建立系統完整的制度體系。

　　要堅持山水林田湖是一個生命共同體的系統思想，對自然資源進行統一保護、統一修復、統一管護。基于環境容量不同，不同主體功能區發展中應做到：禁止開發區，必須與建立生態補償制度相結合，強調生態產品和生態服務的價值；限制開發區，必須與總量控制指標和當地規劃環評相結合；優化開發區和重點開發區，必須與當地發展方式轉變、產業結構調整相結合。

　　搞好頂層設計，從生產、流通、分配、消費全過程入手，制定和完善環境經濟政策，形成激勵與約束并舉的長效機制。

　　陳吉寧指出，要以生態環保職能優化整合和事權合理劃分為突破口，著力統籌監管環境保護、生態保護與污染防治、國際與國內環境問題，全面增強生態環保管理體制的統一性、權威性、高效性、執行力，形成政府主導、市場激勵、社會動員的生態環保治理體系。當前，急需從重點領域和關鍵環節發力，開拓創新，加快深化環保領域改革。

　　建立獨立而統一的環境監管體系。我國行政區域之間跨界污染糾紛多年來難以解決。要建立統一監管所有污染物排放的環保管理制度，對工業點源、農業面源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水等所有納污介質，加強統一監管。有序整合不同領域、部門、層次的監管力量，有效進行環境監管和行政執法。建立陸海統籌的污染防治區域聯動機制，加快建立健全區域協作機制。

　　大力推動簡政放權。該簡政的一定要簡政，不能以放權代替簡政；該放權就一定要放權，堅決放開、放到位。環保部門要制定權力清單和責任清單。與此同時，要強化地方政府責任，加強和改善環境管理。中央對地方要加強監督，要確保權力更加有效、高效地運行。

　　理順政府與市場、國家與社會的關系，形成政府主導、市場激勵、社會動員的生態環保治理體系。通過調節環保與發展、政府與市場、中央與地方等關系，逐步理順和解決存在的問題。構建符合國情的多元共治的環境監督體系，讓公眾參與成為其中重要一環。

　　現行環境保護管理體制的權威性和有效性不夠，生態環境保護制度不系統、不完整，現階段必須抓緊研究生態文明體制改革總體思路和生態環保管理體制改革頂層設計方案，做好科學合理的頂層設計。

　　要通過改革系統謀劃，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度；建立和完善政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的環境保護新機制。推進環境管理戰略轉型，以市場和法律手段為主導，更好地發揮政府在制定規劃和標準等方面的規范引導作用。

　　生態環境保護是一個涉及經濟、社會、資源、生態等多領域的復雜性、系統性問題，需要理順中央與地方、環境保護部門與其他部門的關系，統籌各方力量，形成全社會齊抓共管的環保新格局。特別是要尊重和發揮地方首創精神，對于需要先行先試的改革，鼓勵大膽試、大膽闖，探索經驗。

管理思路要轉變

　　環境保護部污染防治司司長趙英民在2015環境技術產業論壇上表示，環境管理思路要有四個變化：

　　一是治理對象系統化。

　　在控制污染物方面，必須統籌兼顧主要污染物、首要污染物和優先控制污染物的污染防治。

　　在監管污染源方面，需要實現對所有污染源的有效管控。以環境質量改善為核心，需要環境管理在監管工業源的同時，不斷強化對農業源和生活源的監管力度，要在強化監管有組織排放的基礎上，強化對無組織排放的監管。

　　在監管環境介質方面，需要實現對所有環境介質的有效管理。衡量環境質量好壞的量綱是單位環境空間中污染物的量，趙英民用了一個公式來解析環境管理的邏輯思維：水環境質量改善=污染物排放量/環境容量。改善環境質量，需要削減污染物排放這個分子，同時需要擴增環境容量這個分母，污染防治和生態保護兩者要平衡和兼顧，通過加強生態保護和建設擴增環境容量。

　　二是各方責任明晰化。

　　趙英民用三個落實概括了各方責任的明晰，改善環境質量，必須在明晰各方責任的基礎上，發揮全社會的作用，對污染實行群防群控。

　　要落實地方政府和相關職能部門的環境保護責任。比如，水十條明確了76條措施，涉及31個部門職能，其中有40條是由環保以外的發改委、財政部、住建部、水利部等13個部門牽頭實施的。只有所有職能部門都履職到位，環境質量才可能改善。

　　要落實企業污染防治的主體責任，完善機制、加強引導，推動企業自覺承擔環保責任。同時，要加強環境監管，對環境違法企業嚴厲追責。

　　要落實公民保護環境的責任和義務，強化環保宣傳教育，提高公眾環境責任意識，使保護環境逐步成為全社會的價值取向。

　　三是手段方法多樣化。

　　以改善環境質量為核心，既要進一步完善目標考核等行政管理手段，又要發揮市場這只“看不見的手”的作用，充分利用好各種市場手段，既落實污染者的治理責任，又要大力推動環保產業不斷創新。

　　要以落實環保責任為重點強化環保的法律手段。嚴格執法是市場手段、行政手段、技術手段發揮更大作用的前提。新環保法的實施，以及正在修訂的《大氣污染防治法》、即將修訂的《水污染防治法》、將要制定的《土壤污染防治法》，都給健全法律規定、推動環保守法成為新常態，提供了新的契機和要求。可以預見，在環保領域，對法律手段的使用必將進一步深化。

　　要以健全市場化機制為重點完善市場手段。要健全市場化機制，就要推動環境成本足額納入生產成本，推進稅收政策綠色化，強化金融資本市場綠色規制，健全綠色貿易機制，推進綠色供應鏈建設，充分發揮財政資金的杠桿作用，積極拉動社會投資。

　　要吸引社會資本助推環保產業發展。據測算，實施水十條預計可拉動GDP增長約5.7萬億，將帶動環保產業新增產值約1.9萬億，其中，直接購買環保產業產品和服務約1.4萬億。在當前的經濟新常態下，大力發展環保產業是國家穩增長、調結構、促改革、惠民生的重要方面。

　　四是監管方式精細化。

　　提升環境管理的精細化水平，是推動環境治理體系和能力現代化、改善環境質量、扭轉環境形勢的突破口。

　　要建立精細化的環境質量目標體系。落實大氣十條、水十條，就是要將環境質量改善的總體目標落實到各省區市的每一個城市、各流域的每一個控制單元。同時，要健全網絡化的環境管理模式，應該抓住國家大力推行“互聯網+”行動計劃的機遇，大力推進環境管理體系的信息化。

國際經驗可借鑒

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文撰文指出，世界各國的環境管理體制機制紛繁復雜、各具特色，并在不斷變化發展中。綜合來看，國外環境監管體制主要有幾個類型：環境監管職能趨向獨立和綜合；環境保護和其他臨界領域監管職能趨向合并；環境保護職能趨向分散。

　　無論哪種分類，都與國家的疆域面積、產業結構、人口數量和政治體制密不可分。總的來說，國際環境監管體制機制的發展具有以下趨勢：

　　一是機構領導高配。在一些環境問題相當嚴重的國家，政府首腦或國務委員或部務委員會委員往往兼任或專任機構主管領導，機構級別可能比一般部門的權限更大或更有權威。

　　二是成立綜合監管機構。雖然各國的機構設置各具特色，但生態和環境保護與自然資源分別由一個機構統一監管，是主流的管理機構設置趨勢。

　　三是重要領域單列或合并設置。例如，世界各國普遍將核安全監管作為一個相對獨立的部分進行設置，普遍采取了設置單獨監管機構的模式。

　　四是大都采用統一監管與分工負責的模式。如美國除在總統執行署設立聯邦環保局外，還在內務部、商業部、運輸部、陸軍部設立了有關的環境管理機構。這些機構分工負責其專業領域內的環境保護問題。

　　五是不斷擴大環境監管范圍。許多國家的生態環境監管機構對各類環境保護區實行統一管理，對轉基因生物和外來物種實行統一監管。如美國已專門成立了由聯邦環保局、農業部和國防部等10個部門組成的外來入侵物種管理委員會，制定了全國外來物種入侵防治計劃。

　　六是建立健全區域環境合作機制。在監管機制方面，有的區域和國家側重于建立健全區域環境合作機制。如美國國內的州際環境合作，主要是通過州際協議來實現，通過制定州際協定和邊界協定來治理區域大氣污染、水污染等環境問題，如《俄亥俄河流域水衛生協定》、《科羅拉多河協定》等。

　　推進我國的生態環保管理體制改革，問題諸多，任重道遠。世界各國的環境管理體制機制經過多年發展，形成了比較明顯的發展趨勢，其中的經驗值得我們借鑒，教訓也要引以為戒。

　　對此，環境保護部環境與經濟政策研究中心高穎楠撰文指出，深化改革和創新驅動是解決當前生態環保體制改革的基本動力，是切實把生態文明建設工作抓緊抓好的關鍵。這與美國等發達國家將生態環保體制改革作為重要任務的經驗不謀而合。

　　要做好陳吉寧部長提出的改革深水區的各項工作，應充分借鑒美國經驗，結合我國實際情況，從以下幾方面入手：

　　第一，提高環境保護綜合決策、科學決策能力，確保生態環保的政策統一。

　　充分發揮環境咨詢協調委員會職能，強化專家隊伍，確保綜合決策。建議環境咨詢協調委員會通過構建多元化、專業化的專家隊伍，吸納各部門、各級政府、企業、公眾等的意見和建議，在國家有關資源與環境的事項決策時提供重要支持。

　　通過環境影響評價引導各部門行為，確保科學決策。建議在現階段做好、做實項目環評、規劃環評，引導社會發展朝著環境友好型方向前進；中遠期，可以考慮將政策環境影響評價納入環評法，對各部門的政策、活動進行政策環評。

　　第二，強化新《環境保護法》的執行力度，剛柔并濟，在恰當時期將“合作執法”融入“強制執法”。

　　加強環境執法能力，是國家治理體系和治理能力現代化在環境保護領域的重要內容。新《環境保護法》實施以來，雖然在全國起到了震懾作用，但是隨著執法力度的加大，暴力抗法、阻撓執法事件時有發生。這與美國上世紀70到80年代的狀況類似。

　　應借鑒美國經驗，在強制執法不斷推進的同時，開始合作執法的探索，并尋求恰當契機，大力培育環境守法理念。通過培訓、宣傳、守法項目扶持等一系列非強制性措施，增加企業的環境守法能力，這既可使環境得到保護，又可使企業獲得發展機會，促進政府、企業、公眾的利益融合。

　　第三，推動橫向生態環保職能優化整合和事權劃分，促進生態環保體制高效運轉。

　　建議將提高現存管理體制的效率、使環境管理部門成為一個高效運轉的機構作為生態文明建設的任務之一，將各職能部門的生態環保執法權盡量精簡統一。同時，加強各部門之間的溝通，鼓勵部門之間構建合作伙伴關系，構建一個具有類似美國國家環境質量委員會協調功能的機構，促進各部門的協調，最大限度地降低管理成本，提高管理效率。

　　第四，下放行政審批權，保留監督和約束權，實現政府服務職能與監督職能的結合。

　　根據有關簡政放權、轉變職能的要求，在事權下放的同時，應最大限度地加強監管，避免風險。建議做到以下幾點：明確政府的服務職能，國務院環境保護主管部門應幫助地方環境保護主管部門對執法人員進行業務能力的培訓，幫助地方提高執法能力；以合作為基礎，將環境質量與項目資金捆綁，國務院環境保護主管部門通過調整配套資金額度，對地方政府的環境保護工作形成激勵機制；通過立法，明確規定國務院環境保護主管部門通過建立健全規范的行政審批管理制度，監督下放的審批權力有效實施，對地方環境保護主管部門行使監督權，而非人事管理權。

　　在全面深化改革的背景下，建立政府、企業和社會共同保護生態環境的治理格局，有機遇，也有挑戰，我們應對生態環境治理體系改革所涉及的法制保障、行政管理體制改革、社會治理、創新治理以及重大制度安排進行深入分析，為全面深化生態文明建設的體制機制改革、實現“用制度保護生態環境”提供決策參考。