作為一種風險分擔機制，環(huán)境責任險只有投保人所面臨的風險與其承擔風險的能力有足夠的懸殊時，才能激發(fā)投保人的需求，但在中國，企業(yè)環(huán)保違法成本依然很低

“環(huán)境進入高風險期，守住安全底線難度大。”——這是環(huán)境保護部部長陳吉寧在2016年全國環(huán)境保護工作會議上的一席話。

他坦言，當前和今后一段時期是中國環(huán)境高風險期，環(huán)境事故呈高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢。從此前的環(huán)境污染事故來看，由于企業(yè)難以承擔巨額的環(huán)境修復(fù)賠償，陷入“企業(yè)污染，政府和受害者埋單”怪圈。實施環(huán)境責任險，用市場的手段分擔企業(yè)污染環(huán)境的財務(wù)成本成為許多國家治理和修復(fù)環(huán)境的制度選擇。

中國試驗推廣環(huán)境責任險已有多年，但這種“綠色”保險一直“叫好不叫座”。“綠色”保險為何難以“增綠”?

探索多年難有成效

環(huán)境污染責任保險(下稱環(huán)責險)，稱是指被保險人因污染環(huán)境而承擔的損害賠償和治理責任為保險標的的責任保險。這種保險投保人主要為企業(yè)，按照相關(guān)約定向保險公司繳納保險費，一旦發(fā)生污染事故，由保險公司對污染受害人承擔賠償和治理責任，是維護環(huán)境受害人權(quán)益和修復(fù)生態(tài)的一種有效理賠制度和救濟手段。

重慶市律師協(xié)會環(huán)境與資源委員會原主任謝文良律師介紹，污染事故發(fā)生后，環(huán)境修復(fù)成本很高，一般企業(yè)無法承受，例如，他代理的重慶綠色志愿者聯(lián)合會起訴湖北一礦業(yè)公司污染巫山縣廟宇鎮(zhèn)千丈巖水庫一案，此次污染事件造成的經(jīng)濟損失達1954余萬元，當事企業(yè)難以承擔。

作為一種市場和金融調(diào)控手段，環(huán)境污染責任保險的作用明顯，能及時提供經(jīng)濟賠償，維護受害人權(quán)益;保障企業(yè)不至于因污染事故影響生存。同時，由于與環(huán)境污染風險掛鉤，保險公司為了自身利益也會監(jiān)督企業(yè)落實環(huán)境責任，減少污染風險，保險公司形成一種污染監(jiān)督機制。因此，從上世紀70年代以來，歐美不少國家紛紛推廣環(huán)責險，將其視為國家環(huán)境保護政策的一個組成部分，許多工業(yè)企業(yè)也將環(huán)責險作為管控風險、控制成本的一種有效手段。

上世紀90年代初，隨著改革開放、經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染問題凸顯，中國也開始探索建立企業(yè)環(huán)境污染責任險。1991年大連、沈陽、長春、吉林等城市試點環(huán)境責任險，由于當時政策、法律都比較滯后，試點并無太多成效。進入新世紀，隨著環(huán)境日益惡化和公眾環(huán)保意識的提高，環(huán)境污染責任險的探索步伐開始加快。2006年6月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，2008年2月原國家環(huán)保總局和中國保監(jiān)會又聯(lián)合出臺了《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導(dǎo)意見》，加快推廣環(huán)責險制度。

2008年環(huán)責險開始在部分省市進行試點，當年約有700家企業(yè)投保，2009年增加到了1700家，保費收入從2008年的1200多萬元增加到2009年的4300多萬元。

2012年底，全國約有十多個省(自治區(qū)、直轄市)開展了相關(guān)試點，但盡管如此，環(huán)責險業(yè)務(wù)開展并不樂觀。2012年投保企業(yè)僅為2000多家，承保金額近200億元，在當年保險產(chǎn)品中的份額很小，與中國保險業(yè)的增長差距懸殊，在改善環(huán)境、維護環(huán)境受害人權(quán)益、建立市場化的企業(yè)污染約束機制作用甚微。

企業(yè)違法成本低沒有投保動力

中國“綠色”保險探索多年，為何難以取得實質(zhì)性進展?作為一種風險分擔機制，環(huán)境責任險和其他保險品種一樣，只有投保人所面臨的風險與其承擔風險的能力有足夠的懸殊時，才能激發(fā)投保人的需求。在一些發(fā)達國家，企業(yè)環(huán)境污染事故的處理成本非常昂貴，加上執(zhí)法嚴格和公眾強烈的環(huán)境意識，企業(yè)不得不通過購買保險來防范不可預(yù)見的污染責任風險。

但中國還處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的初級階段，尚未對污染企業(yè)形成足夠的外部壓力，企業(yè)環(huán)保違法成本依然很低。在《新環(huán)保法》出臺前，法律法規(guī)對企業(yè)污染行為懲罰力度小，與企業(yè)排污所得難成正比，企業(yè)寧愿承擔較輕的處罰繼續(xù)排污，環(huán)保責任無從談起，更不用說投保環(huán)境責任險了。

此外，由于長期以來以“GDP論英雄”，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為了經(jīng)濟發(fā)展和財政收入考慮，對企業(yè)非法排污往往睜一只眼閉一只眼，地方行政力量干預(yù)環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)象十分突出。執(zhí)法不嚴，難以讓企業(yè)承受較重的環(huán)境責任，投保環(huán)境責任險沒有內(nèi)在需求和動力。

通過法律途徑讓企業(yè)承擔環(huán)境破壞的民事和刑事責任，是提高企業(yè)污染環(huán)境成本的有效方式。而中國對污染事件的處理還是以環(huán)保部門的行政處罰為主，行政處罰并不在環(huán)保責任險的理賠范圍內(nèi)，通過民事訴訟程序解決企業(yè)污染問題的案例并不多。新《環(huán)保法》實施后，稱為保護環(huán)境“牙齒”之一的環(huán)境公益訴訟曾被寄予厚望，目前中國共有700多家有資格的環(huán)保組織，但2015年1～7月僅23起環(huán)境公益訴訟進入司法程序，環(huán)境公益訴訟不僅過程復(fù)雜，而且舉證、審理、執(zhí)行等方面都面臨巨大難度。

值得注意的是，環(huán)境責任險主要靠環(huán)保部門力推，也缺乏市場需求和法律強制性。中國環(huán)境責任險主要是依靠2007年和2013年由環(huán)保部門和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的兩份政策性文件，單靠各級環(huán)保行政部門人員推廣，如果投保企業(yè)在投保期內(nèi)沒有發(fā)生環(huán)境污染事故，承保公司沒有理賠，環(huán)保人員認為“企業(yè)白花了保費、保險公司白賺了保費、環(huán)保部門白幫保險公司賣了保險”，市場內(nèi)在機制的缺乏也讓環(huán)境責任險推廣的持續(xù)性和積極性不高。

此外，環(huán)境責任險產(chǎn)品也受到中國整個保險行業(yè)的影響。環(huán)境責任險是一個高度專業(yè)化的保險領(lǐng)域，企業(yè)的生產(chǎn)地點、生產(chǎn)流程各不相同，對環(huán)境造成污染的可能性和污染程度都有差異，且環(huán)境污染事故對人和自然造成的危害通常具有潛伏性和累積性，這就要求保險公司在承保時，需要大量的專門通曉環(huán)保技術(shù)和知識的業(yè)務(wù)人員。不過，由于中國環(huán)境責任風險起步較晚，專業(yè)人才短缺，因此，也影響了環(huán)責險產(chǎn)品的研發(fā)和市場拓展。

更為重要的是，一些環(huán)境責任險推廣較早的國家都制定有完備的《資源保護和賠償法》等侵權(quán)責任的法律體系。中國現(xiàn)有的環(huán)保法律法規(guī)雖也體現(xiàn)了綠色保險的相關(guān)規(guī)定，但缺乏系統(tǒng)的法律制度設(shè)計。這一原因同樣導(dǎo)致了目前中國企業(yè)參保少，綠色保險規(guī)模還很小，環(huán)境風險的分散和損失的分攤都比較困難。

多管齊下勢不可免

當今世界主要發(fā)達國家，綠色保險制度已經(jīng)進入成熟的階段，這些國家的經(jīng)驗都值得中國借鑒。

環(huán)責險在各國有不同的發(fā)展模式。美國的綠色保險，是典型的強制保險制度。從20世紀60年代起，美國就針對有毒物質(zhì)和廢棄物的處理推行強制責任保險。美國的《清潔水法》規(guī)定，為了使受害人得到應(yīng)有的經(jīng)濟補償，船舶所有人或營運人必須具有財務(wù)償付能力，其證據(jù)包括保險單、擔保債券、自我擔保能力的證明以及其它財務(wù)償付能力的證據(jù)。

德國則采取了強制環(huán)責險與財務(wù)保證或擔保相結(jié)合的制度。德國的《環(huán)境責任法》特別規(guī)定了特定設(shè)施的所有人必須采取一定的預(yù)先保障義務(wù)履行預(yù)防措施，包括與保險公司簽訂損害賠償責任保險合同，或由州、聯(lián)邦政府、金融機構(gòu)提供財務(wù)保證或擔保。

英國和法國等國家，是否投保綠色保險取決于投保人的自愿，但在法律有特別規(guī)定的情況下實行強制責任保險。1977年，由英國保險公司和法國保險公司組成污染再保險聯(lián)營，制定了污染特別保險單，承保范圍不再限于偶然性、突發(fā)性的環(huán)境損害事故，對于因單獨、反復(fù)性或繼續(xù)性事故所引起的環(huán)境損害也予以承保。

如今，生態(tài)文明和綠色發(fā)展在中國已成共識，《新環(huán)保法》的實施和公眾環(huán)保意識的提升，“綠色”保險的加大推廣引來前所未有的機遇。

業(yè)內(nèi)人士建議，針對中國“綠色”保險探索中存在的問題，應(yīng)吸收他國經(jīng)驗，加快從法律、保險模式、市場引導(dǎo)和扶持等環(huán)節(jié)加以完善。

一方面，要完善相關(guān)法律法規(guī)，出臺綠色保險的法律條文，為環(huán)責險的推廣提供法律基礎(chǔ)和保障。同時，還要鼓勵環(huán)境公益訴訟，做好相關(guān)法律配套。

另一方面，強制保險與任意保險相結(jié)合。考慮到中國的發(fā)展階段，不宜一刀切地實施強制性環(huán)責險。相關(guān)部門可以研究制定出符合中國國情的環(huán)責險目錄，在環(huán)境敏感區(qū)域，對那些破壞性強的污染企業(yè)和風險，應(yīng)明確規(guī)定其必須參加綠色保險;對于污染損失不大且有污染處理措施保障的污染風險，可采取自愿投保方式。

與此同時，政府也應(yīng)加大對綠色保險的扶持力度。對于積極開展綠色保險服務(wù)的保險企業(yè)，應(yīng)在稅收、資金等方面予以支持鼓勵，降低保險企業(yè)的經(jīng)營成本，提高其開辦綠色保險業(yè)務(wù)的積極性;對于參保企業(yè)，可以在保費方面提供一定的補貼，參加綠色保險的企業(yè)可以在金融貸款、稅收方面享受優(yōu)惠政策。此外，鼓勵更多的高環(huán)境風險企業(yè)參保。

此外，還應(yīng)加快綠色保險專業(yè)人才儲備，鼓勵高校增設(shè)相關(guān)專業(yè)，加大對保險、環(huán)保人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。