黃河三角洲特殊的地理條件，使得該地區的水資源嚴重匱乏，這已經成為制約該地區社會經濟發展的重要因素。在黃河三角洲脆弱的生態環境、經濟的快速發展以及整個黃河流域的水文特征的影響和制約下，三角洲的水資源越來越引起社會各界的廣泛關注。盡管水資源保護的法律法規建設及應用經過多年的實踐，已經取得了明顯成效，但是對照依法保護黃河三角洲獨特的生態系統的整體需求，仍存在一些不容忽視的問題。例如，多頭管理，各自為政等現象較為普遍。本文旨在實現三角洲地區水資源的可持續發展目標，從法律層面研究，并提出相關的環境保護對策，制定并有效實施相應的法律法規，努力促進黃河三角洲社會發展、經濟建設與環境保護的協調發展。

    一、黃河三角洲地區的水資源現狀

    黃河三角洲地區人均水資源每年僅有288立方米，低于山東省人均334立方米的平均水平，僅為全國水平的七分之一。該地區的居民生活用水以及工農業生產用水，主要依賴黃河水，但是黃河水又有逐年減少的趨勢。多年來以油田開發為主的工業發展格局和三角洲農業綜合開發對水的需求越來越大，黃河水資源短缺已成為制約該地區經濟發展的重要因素，甚至起到決定性作用。黃河來水持續減少加之斷流頻繁，不能滿足三角洲地區生活、生產、生態用水要求，另外水資源浪費嚴重，水質惡化，更加劇了水資源的供需矛盾。而這種愈演愈烈的供需不平衡將會進一步危及到該地區脆弱的生態環境，成為制約該地區社會經濟發展的瓶頸。

   （一）三角洲地區水資源污染嚴重。黃河三角洲地區的客水水源是該地區主要的淡水來源，雖然該地區河流較多，但河流水體已普遍受到污染。“環境監測部門資料顯示，該地區19條主要河流，除黃河外，其它河流均已遭受不同程度的污染，過境河流尤為嚴重；其中15條河流如今已經處于重度污染狀態，3條河流受到輕污染。河流內檢測到的主要污染物為高錳酸鹽指數類、生化需氧量、氨氮、揮發酚和石油類，均屬對生產生活有嚴重危害的有機污染類型?！?

    造成黃河三角洲地區水體污染突出的原因主要有兩個：一是過境河流比例大，外來污水污染嚴重。由于特殊地理位置的因素，魯北地區幾條較大的河流均經由該地區入海，19條主要河流中有11條是過境河。而這些河流主要污染源并不在本區，上游城市都是人口稠密、工業比較發達的城市，例如濟南、淄博等地。所以部分河流甚至完全變成了上游市地的排污河道。如小清河、孝婦河、淄河，上游主要受納濟南、淄博兩市的鋼鐵、石化、紡織印染等工業廢水以及城市生活污水，納污量大，污染嚴重。日積月累，其水質污染連年給沿河地區工農業生產造成巨大的經濟損失，嚴重影響人民群眾身體健康，已成為環境公害。

    近年來隨著黃河三角州地區工業不斷發展，廢水排放量相應增加，已經成為該轄區內河流污染嚴重的另一個原因。據統計，近年來年排廢水量高達4013.15萬噸，這些廢水未經處理或處理不徹底便通過不同途徑直接排入河流之中，造成了區轄河流嚴重污染。特別是勝利油田在該地區的開發，野外作業的特點使得大量落地原油、鉆井廢水和泥漿通過雨水沖刷而排到河中，使河水普遍受到油類物質的污染，生物群體大量死亡。

   （二）地下水衛生狀況差，沿岸地下水污染嚴重。據監測，黃河三角洲周邊縣市城區地下水水質尚好，但也有個別測井遭受工業廢水、生活污水以及地表河流的污染，部分井甚至還受到農藥污染；這已成為該地區各縣市城區地下水污染的主要因素，目前存在的主要問題是地下水衛生學指標較差。 由于受河流水體污染影響，據有關資料顯示：小清河、淄河、馬頰河、孝婦河、潮河等沿岸地下水已受到不同程度的污染；另外有資料分析，小清河沿岸水井中檢測出有機污染物多達5 8種，其中致癌致變的就有30余種，其中大多數為有機污染源，周邊居民的健康生活已經受到嚴重影響。由此可見防治沿岸地下水污染，已經刻不容緩。

    二、水污染對地區社會經濟發展的影響

   （一）水污染影響黃河三角洲地區農業實現可持續發展。

    對于農業生產和發展來講，水資源的作用不可替代，水資源的豐腴直接影響到農產品的數量和質量，危及到到農產品的品種結構和食品安全。黃河三角洲的南部地區是重要的農業產區，黃河和其他河流給三角洲地區提供了農業生產所必須的水資源，但每年黃河的斷流、嚴重的水污染等問題也給該地區的農業帶來了許多的消極影響。為此我們一定要從保障食品安全、發展高效生態農業的戰略高度正確認識黃河三角洲地區的水污染問題，積極應對，依法治理，加快建立該地區農業經濟的發展與水資源保護相結合的可持續發展模式。  

   （二）水污染影響黃河三角洲地區工業發展進程。

    水資源對工業的發展同樣影響巨大，可以影響到一個地區的整個工業生產進程、工業布局、技術升級更新的速度、工業機構向著健康合理的方向發展等諸多內容。潔凈的水資源可以降低工業企業的生產成本，可以保障工業生產進程的順利實施。

    當前黃河三角洲地區工業生產中的主導產業是造紙、石油化工、橡膠、紡織等產業，這些都是高水耗、高污染的產業，發展的同時必然對水環境造成不可逆的危害。而這一危害需要較高的成本去彌補，這就會提高工業、企業的生產成本，降低了產品的市場競爭力。要想實現黃河三角洲高效生態經濟區健康有序的發展，必須要建立合理的工業結構，實現工業技術的更新和升級，但是水污染必然影響工業結構的調整步伐，制約新型技術效能的發揮，延長新技術換代升級的時間和速度，使得工業技術的更新只能停留在底基層面，最終影響到產品的質量和層次的提升，被市場淘汰，妨礙高效生態經濟區整體的發展和進步。

   （三）水污染影響黃河三角洲地區居民的生產和生活。  

    黃河三角洲地區的居民日常飲水主要來源于黃河水和有限的地下水，水體的污染將直接影響到居民的身體健康和生產生活。人體作為一個有機體，70%是由水構成的，一旦攝入受到污染的水，將會影響到機體和器官的正常功能、導致身體的疾病，甚至生命安全，而這些將進一步影響到勞動能力、智力水平、生育能力等。最終給社會系統帶來巨大的安全隱患，影響社會的穩定和諧。

    三、黃河三角洲地區現行水資源保護法律體制中存在的問題

   （一）現有的法律法規對黃河三角洲地區水資源管理的規定仍不全面。雖然黃河三角洲地區水資源管理在實踐中已施行了幾十年，但一直都是行政區劃管理，直到新《水法》的頒布實施后，流域管理才有了新的發展，明確規定我國實行流域管理與行政區劃管理相結合的水資源管理體制，但具體的分工與合作并不是十分明確。 目前，我國現行法律法規中關于流域管理的規定，散見于《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法實施細則》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理條例》和《取水許可實施辦法》等法律法規中。在上述法律法規中雖然有關流域管理的法律法規數目不少，但基本上都是以全國或某一行政區域為對象，就流域管理的某一方面做了規定，目前還沒有一部法律系統規定流域管理的基本原則、基本法律制度和運行機制。

    現代的水資源管理不同于以往的水資源管理體制，管理手段具有多重性，它涉及法律、經濟、技術、行政等多種機制。針對域內防洪、灌溉、供水、航運、漁業、旅游、水土保持、環境污染等眾多問題，進行部門之間和地區之間的協調管理，對水資源進行合理開發利用，充分發揮水資源生態系統功能。這種以經濟、社會、環境的可持續發展為目標的現代管理體制，內容極其豐富，所有這些內容都應當納入法律規范的調控之下進行，以確保到每個環節、每個步驟都有法可依、有法必依。

   （二）有關黃河三角洲水資源管理的法律法規之間缺乏協調性。我國現行涉及水資源管理的法律法規雖然數量不少，但相互之間缺乏協調性，關系不清。例如，從理論和實踐的角度看，水土保持，水污染防治、流域防洪等都屬于水資源管理的主要內容，新《水法》修訂后確立了對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，該項制度也應在水污染防治，水土保持和防洪工作中有所體現。但這其中涉及《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》四部法律，由兩個主管部門分別起草的，前三部是以水行政主管部門為主草擬的，而《水污染防治法》則是以環保部門為主草擬，最后由全國人大常委會審議通過，這四部法律具有同等效力。 各部門在起草法律時首先會更多考慮自身利益，然后根據本部門主要工作目標進行了分割管理，此外由于立法時間不同，缺乏綜合性考慮，難免使得各部門法的目標及內容之間相互沖突。

    這種狀況使得根據新《水法》的規定在協調各項水事活動方面執行乏力，雖然在流域管理實踐中形成了一些行之有效的手段，但是卻得不到法律的明確保障。同時，法律沖突在黃河三角洲地區的地方性立法領域表現得也很突出，地方性法規、地方政府規章在同一流域內分段立法的現象普遍存在。這種現象導致地方立法片面強調地方管理，忽視了流域管理機構管理的現象。從而使得黃河三角洲地區水利建設項目審查和取水許可管理方面表現的權責混亂，互相推諉。    

   （三）黃河三角洲地區水資源管理缺乏生態補償制度的規定。水的流動性決定了水源的上下游之間的利益關聯性，上游地區的涉水行為往往會對下游地區的生態環境產生重要影響，而黃河三角洲地區位于黃河的最下游，也是其他幾條省內跨地市河流的入海處。所以該地區的生態環境、水資源狀況直接受制于到上游地區，因此上游應當加強生態環境保護，特別是水污染的治理活動。但從全國水資源面臨的環境危機來看，要完全依靠國家財政來解決問題不太現實，必須要拓寬思路，尋求更有效的經濟手段。近年來社會各界都在呼吁要求建立市場調節為手段、法律保障為前提的生態補償機制。 生態環境補償機制旨在建立公平合理的激勵機制，使整個地區的發展與保護協調一致，是一種政府宏觀調控下實現水資源公平利用的經濟政策。

    盡管生態補償已經不是一個嶄新的課題，早在上個世紀90年代，就有人構想要在河流的源頭地區建立生態環境補償機制。此后在全國各地也陸陸續續出現了生態補償的試點地區，并且大部分都初見成效。但是目前黃河三角洲地區的生態補償機制尚不成熟，更沒有相關法律法規的支持和保障，限制了該地區生態補償的廣泛開展和有效實施。

   （四）黃河三角洲地區水資源管理缺乏公眾參與制度。 新《水法》和其他相關法律中雖然有一些關于公眾參與的零星規定，但都不是十分完善，缺乏實際操作性。例如《水污染防治法》第五條規定：“一切單位和個人都有責任保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行監督和檢舉?！钡谑龡l規定：“環境影響報告書中，應該有該建設項目所在地單位和居民的意見?！?

    但這些顯而易見都是原則性的規定，對于公眾參與的具體程序、資金來源、組織方式公眾意見的影響程度等都沒有做出更為明確的規定，僅有原則性規定，而無具體的實施細則和相關法律解釋，那么公眾參與制度在水污染的防治工作中便成為一句空話。生活在該地區的居民對周圍的水環境最為了解，對水生態問題也最為關注，卻沒有機會參與水資源的管理，此外，關于環境信息、水資源管理信息的向公眾公開的法律制度也不健全。使得公眾參與制度只能是一紙空談。

   （五）現行的法律法規執行乏力。《水污染防治法》規定，造成重大水污染事故的，比照刑法第一百一十五條或者第一百八十七條的規定追究刑事責任，量刑可達十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。對環境監督管理人員和其他有關國家工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    每年都會有許多不同程度的水污染事件發生，但真正受到刑法制裁的卻寥寥無幾。水污染事故的直接責任人很難被追究責任，原因在于，其一事故主體不好確定，每個企業所排出的污水中所含有的各種有害物質具有相似性，很難界定每個企業各自的排污情況；其二污染事故的取證困難，主體的不確定性就決定了證據收集的困難性，喝水的流動性導致了事故的證據的不固定性，從而無法斷定誰是真正的污染元兇。

    目前，世界各國普遍的主張是，對污染問題進行公法制裁的同時，為受害方提供了司法的救濟途徑，司法救濟的途徑源于傳統的民法侵權理論。

    現行的民法對傳統的環境侵權理論進行了修訂，主要體現在兩方面：

    其一是將過錯責任原則修改為無過錯責任原則，也就是不管加害人有無過錯，都要對自己的加害行為承擔責任。

    其二是因果關系證明的補充。修訂之后，實踐當中并沒有完全實現立法者的目標。盡管這種因果關系的舉證難度對于受害方已經降到最低，但是受害方大多相對弱勢，而受害證據的收集需要具備相應的科學調查能力，這對普通受害者來說并非易事。再加上訴訟時間和鑒定成本等因素，往往令受害者自認倒霉，大事化小，不了了之。

    四、黃河三角洲地區水資源保護法律體系建設構想

    經過數十年的努力，如今我國水資源法律體系已經相對健全，在不斷完善的過程中，積累了豐富的經驗，同時也有深刻的教訓。另外其他國家在水資源的管理與保護的立法以及法律實施的過程中，也有大量值得我們學習和借鑒的地方。這些都將是我們進一步完善黃河三角洲地區水資源法制體系的寶貴財富。

   （一）制定和完善與水資源保護有關的規范性法律文件。 目前，我國的《環境保護法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律已經對保護水資源、水資源的開發和利用、水污染防治等問題做了許多的原則性規定，但是不管從理論還是實踐的角度來看，該方面的立法還是相當的薄弱。實踐當中可操作的規定不是十分具體，尤其在水資源的保護方面迫切需要制定和完善一些規范性的法律文件,例如可以制定：

    1、研究制定《地下水資源條例》和《節水條例》。關于地下水我國的立法現狀是僅有水法和地下水取水許可制度，而沒有專門的地下水資源法，要想有效地開采利用和保護地下水資源，保障地下水資源的安全，就應當加強地下水資源的立法研究。新《水法》中，雖然確立了中國發展節水型產業和建立節水型社會的發展目標，但是離真正建立節水型產業和節水型社會，維護水資源安全還有相當距離。為此，我們需要制定節水法規，建立健全節水法制體系，建議立法部門制定專門的節水條例，來促使全社會節約用水和高效用水。

    2、研究制定《水價條例》和《水權管理條例》。在水資源的經濟調控方面，我國目前立法僅有《價格法》、《水法》等相關法律，我們應當制定專門的《水價條例》，來充分利用經濟杠桿原理，以有效調整水資源的合理配置，維護正常的水價秩序和水資源安全。水權志的水資源的所有權、使用權、受益權和轉讓權的統稱。為了適應市場經濟發展的需要，目前各國普遍通過水資源立法建立水權制度，用來解決水資源的供需矛盾。有關水權的問題，我國新《水法》中，未做明確規定，為此，應當加強水權理論的研究，制定《水權管理條例》，來協助《水法》的有效實施。

    3、研究制定《水資源危機特別條例》。隨著黃河三角洲地區社會經濟的深化發展，水資源的短缺必然面臨更為艱巨的挑戰。為此，需要研究制定專門的《水資源危機特別條例》來認識研究和防御隨時可能出現的水資源問題。制定該特別條例時，應當考慮各種直接或者間接造成水資源危機的因素，以預防為主，防患于未然，并且制定具體可行的水資源突發事件的應急預案制度。

   （二）根據黃河三角洲地區水資源特點制定專門性立法。每個地區因地理位置、環境因素的不同，在資源保護的立法上也應當根據該地區特點，制定專門性立法。

    1、因地制宜進行立法。例如黃河中上游地區，應以水土保持為主。黃河下游地區，則應以生態環境的保護為主。另外，不同地區因經濟發展、戰略部署、社會結構、產業結構的不同，對水資源保護制度的設立也應有所區別，應當根據具體情況制定專門法律。因地制宜地制定專門性的法規、規章等。黃河三角洲地區水資源管理法律體制的建立，不可能通過一部法律就能規定的詳盡具體、盡善盡美，需要在實踐中逐步探索、不斷完善和創新，逐步形成一套完善具體的法律法規體系，來有效的保護黃河三角洲地區的水資源。

    2、貫徹生態利益為中心的立法理念。三角洲地區水資源保護的立法一定要以生態環境的保護為中心，將生態利益中心理念貫穿于環境保護立法的始末。人與自然的和諧將成為環境保護的最終目的，在于人類自身利益得到滿足的同時應當維持生態環境的可持續發展。培養我們的一些良好的思維和行為習慣，不僅有助于生態利益的價值理念的形成，其影響也必定是深遠的，也將影響了我們對一些傳統環境犯罪的認識。這在我國現行的刑法典中已經有了一定的體現，現行的環境刑法包括刑法典中關于環境保護的條款散見于附屬環境刑法。但是從未來的環境刑法立法的角度，我國環境刑法立法不同于民事、行政立法，有自身的特點。現實的立法，必須考慮生態利益的因素并結合刑法立法的特殊性，才能制定科學合理的法律。

   （三）健全黃河三角洲地區水資源管理執法監督體系。自從《水法》的頒布，我國水資源的開發和管理便開始納入法治的軌道，但《水法》真正有效實施卻任重而道遠。問題的關鍵就是要建立一支強有力的執法隊伍，依照法定的程序和權限，合理高效地行使執法權，真正做到依法行政。

    1、建立水資源行政執法隊伍，規范水資源行政執法行為。當前，我國水資源管理系統中的執法機構是隸屬于水資源管理局以及各級地方政府水利部門的水政機構，這種權力交叉的管理機制不利于依法行政。“要想維護水利秩序的正常運行，及時發現和糾正各種違法行為，使違法者的刑事責任得到及時的追究，就需要建立一支專職的水資源行政執法隊伍，并且賦予他們執法所必須的職責、手段和條件?！?各級水資源行政執法人員執法過程中應當嚴格遵守崗位職責，充分發揮檢查監督的作用，與水利公安等其他機構密切合作，聯合執法。為此要對執法人員進行崗位培訓，熟練掌握相關法律法規，部門規章，不斷提高自身素質，鍛煉成理論水平高，作風正派，辦事公道的執法人員。更好的為維護生態平衡，社會和諧發揮自己的檢查監督職責。

    2、強化水資源行政執法及執法監督力度。在建設我國法治過程中，很多情況下問題的關鍵不在于無法可依，而更多的是有法不依，執法不嚴，違法不究，知法犯法的危害。因為這些行為損害的不僅僅是社會利益，還包括法自身的權威，設想沒有權威的法即使制定又能產生怎樣的社會效果。我國現存的有關水污染治理基本法規、大量的行政法規和規章，都為依法治水治污、依法保護資源環境提供了法律保障，但是法律的局限性和滯后性造成了在法律的實施上與經濟發展的要求嚴重脫節，造成了這些規范性法律文件并沒有得到有效的實施。

    所以當前的首要問題是如何進一步完善環保和資源法律體系的問題，如何加強和推動現有黃河治理相關法律、法規的實施。環境保護的內容應當被納入各級政府官員的政績考核體系中去，首先要從意識上讓保護環境的理念得以鞏固，才能加強環保執法部門的執法力度，把發展經濟和保護環境的指導思想真正落到實處，這樣才能引領黃河三角洲地區走上一條新型工業化道路。

   （四）適時調整和完善黃河三角洲地區水污染治理的法律。伴隨黃河三角洲的開發建設，社會經濟的快速發展與環境污染的矛盾也會愈演愈烈，人們生活水平極大提高的同時，對環境質量的要求也必將越來越高。而法律救濟手段是解決這一矛盾的最后保障，它可以對造成環境影響的個人或企業進行有效的干預，維護發展與保護的最終的動態平衡。

    1、要適當加大刑事處罰的力度。單純依賴行政處罰的手段已經不能有效限制日益嚴重的環境污染行為，各國或地區紛紛探討采取較行政處罰更為嚴厲的制裁手段。

    例如我國臺灣地區就做了大量的立法工作，除了在刑法典中對環境犯罪予以規定外，一些行政法中也做了相應的規定，如《海洋污染防治法》、《水污染防治法》、《土坡及地下水污染整治法》等法中規定了大量的、具體明確的刑事處罰條款。而我國近年來在這方面的立法則稍顯落后。雖頒布了《海洋環境防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、等多項環境保護法，但是在這些法律中并沒有將刑法中關于環境污染的處罰進一步明確規定，即使在《大氣污染防治法》增加的重大水污染事故等罪中做了粗略規定，也是比照刑法其他罪名來定罪，與當今社會對環境的嚴重破壞程度不相適應。

    為了有效打擊各種日益嚴重的破壞環境的犯罪行為，有必要對各種破壞環境的犯罪行為進一步界定，規定與其相適宜的罪名。保護環境資源、增強可持續發展能力是我國的基本國策，但是我國現行刑法尚不能充分滿足保護環境資源，實現可持續發展的需要，為此我們應當擺脫片面的“人類本位”的傳統價值理念，堅持人類利益和環境利益協調一致的理念，在科學發展觀的指導下，進一步完善和健全我國環境資源的刑法規制。

    2、加大違法的處罰金額，提高違法成本。人們從事經濟活動時對環境會造成一定影響,這種影響所帶來的環境成本并沒有被計入產品和交易的成本，這是導致經濟與環境矛盾問題的主要原因，也是最終造成市場秩序混亂的癥結所在。對于違法處罰金額的確定，有一個通用的基本原則就是，讓違法者的違法行為所付出的代價不低于守法成本，也就是說，違法者從違法所獲取的利益不如守法所帶來的利益更大?！端廴痉乐畏ā匪贫ǖ母鶕廴舅斐傻奈：Τ潭群退斐傻膿p失處以罰款，就體現了這種原則。其他的一些法規、條例也貫徹了這種原則，都是可以借鑒的，尤其對于超量排污的，超標排污的行為，要從嚴、從重處理，一是繼續保留原來所規定的具體罰款數額和罰款標準，二是增加條款，當違法排污所造成的損失超過前款所規定的罰款數，應根據不低于實際的損失的標準予以罰款。

    3、建立行政救濟制度。對于水污染而發生的環境損害，雖然目前有多種救濟途徑，但是無論受害人是通過民事訴訟還是申請行政處理程序來實現賠償。往往索賠的道路都是充滿艱辛的。

    通常來講，較民事訴訟程序中對受害人相當多的不利條件而言，而行政處理程序又由于水污染事件的跨地域性，在處理起來也就存在相當大的困難，因此兩種程序對于需要迅速救濟的受害人來講，效果都不是很明顯，有必要建立一種簡易便捷的行政制度來高效迅速地處理此類問題。 如公積金制度，就是對排放污水造成環境破壞的所有企事業單位，依據其排放量按比例征收一定數額的費用，進行專項管理。當其中成員實際上發生了損害賠償義務時，可用公積金預先支付賠償金。并且只要能夠認定損害是由參與公積金管理系統的成員的排污行為引起的，就可以立即支付受害者一定金額的救濟金。然后再通過民事訴訟或者行政處理程序予以具體的確定責任主體，由公積金墊付的賠償款再轉由各實際責任人承擔。

    黃河三角洲的可持續發展不僅關系到該地區九百八十多萬人的生存狀況，也是中華民族悠久的歷史文化的延續。黃河三角洲作為我國三大三角洲之一，但是該地區多年來一直沒有得到應有的開發和發展，這源于自身特殊的自然條件及歷史原因。今后，隨著三角洲地區的開發，油氣資源也將逐漸枯竭，再加上該地區先天性的淡水資源貧乏、土壤鹽堿化嚴重的諸多客觀因素，導致黃河三角洲地區水資源保護和實現可持續發展的目標所要面臨的一系列問題也會日益凸顯。加快“黃三角”開發，當務之急是進一步完善提升發展規劃，明確方向，拓寬思路，把生態保護和改善環境作為主線，實施最嚴格的環境保護政策，加快生態保護的法制建設進程，切實體現經濟發展與環境保護的示范效應。