從依法治國的全面推進，到國辦印發關于加強環境監管執法的通知，再到新《環境保護法》的實施，無一不彰顯著國家依法治理環境污染的決心。

　　“一水護田將綠繞，兩山排闥送青來。”中國人自古對美好生活的向往，總是少不了關于水的描述。然而自改革開放后，由于長期工業布局不合理，大小企業沿江興建，致使近些年水環境污染事件頻頻爆發，成了民心之痛、社稷之患。《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）對環境違法行為“零容忍”能否改善水環境質量，我們拭目以待。

　　“零容忍”彰顯了怎樣的決心？

　　黨中央、國務院高度重視環境保護工作，要求從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視、解決好水安全問題。

　　據不完全統計，目前，我國重點流域總人口約7.75億，占全國的56.5%，其中，城鎮人口約3.45億，面積約308.8萬平方公里，占全國的32.2%。

　　“實施水污染防治行動計劃，加強江河湖海水污染、水污染源和農業面源污染治理，實行從水源地到水龍頭全過程監管。”今年全國兩會上，李克強總理在政府工作報告中提及水污染防治行動的話語聲猶在耳邊。

　　如何在發展經濟的同時防治水污染，是世界各國面臨的共同難題，尤其在我國這樣一個水資源人均占有量少、水資源分布很不均衡的發展中國家。

　　據統計，我國淡水資源總量為2.8萬億立方米，但人均只有2300立方米。根據水利部預測，2030年中國人口達到16億時，人均水資源量僅有1750立方米。在充分考慮節水的情況下，預計用水總量為7000億~8000億立方米，全國實際可利用水資源量接近合理利用水量上限，水資源開發難度極大。

　　除了水資源短缺，水污染形勢也非常嚴峻。今年全國兩會期間，環境保護部部長陳吉寧在回答記者提問“環境污染問題有多嚴重”時，多處提到關于水體富營養化問題、地下水污染問題、城市黑臭水體問題以及水體生態損失嚴重，大量重化工企業沿河、沿湖、沿江布局帶來比較高的環境風險問題等。環境問題已經成為我們實現全面小康的瓶頸問題。

　　正因為如此，“水十條”提出，堅持全面依法推進，實行最嚴格環保制度。要狠抓工業污染防治、加大執法力度，所有排污單位必須依法實現全面達標排放。

　　武漢大學環境法研究所所長、中國環境資源法學研究會秘書長秦天寶教授認為，在生態文明建設納入五位一體總體布局的大背景下，公眾高度關注包括水在內的各類環境問題，這些提法具有很強的現實意義，更體現了國家對環境違法行為“零容忍”的態度，彰顯了國家堅決治理好水環境、保障公眾健康的意志和決心。

　　怎樣才能做到“零容忍”？

　　環境保護是一項保障公眾健康和經濟社會持續發展根基的崇高事業，迫切需要針對各類環境違法行為，采取“零容忍”的態度和手段。

　　2014年11月，國務院辦公廳印發的《關于加強環境監管執法的通知》明確提出，對各類環境違法行為“零容忍”，加大懲治力度。堅決糾正執法不到位、整改不到位問題。堅持重典治亂，鐵拳治污，始終保持嚴厲打擊環境違法的高壓態勢。

　　秦天寶認為，“零容忍”這一說法，其字面意思就是零度容忍，不能容忍，當前多用于打擊各行各業污染環境的違法犯罪行為。

　　采訪中，有專家向記者表示，黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央對于腐敗行為采取了“零容忍”的辦法，從治標入手，先解決“不敢腐”的問題，為治本贏得時間，逐步實現“不能腐”和“不愿腐”。同樣，解決環境問題也可以借鑒反腐敗的經驗，先治標，再治本，從“不敢污”，逐步實現“不能污”，最終實現“不愿污”。

　　“水十條”彰顯了對環境違法行為“零容忍”，體現在為確保任務目標的落實，提出取締“十小”企業、整治“十大”行業、治理工業集聚區污染、“紅黃牌”管理超標超總量企業、環境質量不達標區域限批等238項強有力的硬措施。

　　那么，如何才能做到“零容忍”？秦天寶說，首先要確立設計良好的法律制度，但更重要的是嚴格執行和實施相關法律制度。也就是說，絕不允許給任何環境違法行為一絲一毫的機會，發現這種行為絕不寬容、絕不姑息，不搞下不為例。同時，還要支持公眾合理參與和依法監督，讓公眾及社會組織可以參加環境執法的調查，允許公眾參與重大環境污染和生態破壞事件的調查處理，推動執法者嚴格執法，實現“零容忍”。

　　如何深化執法機制？

　　“水十條”提出，完善國家督查、省級巡查、地市檢查的環境監督執法機制。

　　“這是縱向環境監管執法體制改革的最新表述。” 環境保護部環境與經濟政策研究中心法規與體制研究部高工王彬說，為克服地方保護主義，1999年中組部發文調整地方環境保護部門干部管理體制，實行以地方黨委為主、上級環境保護部門黨組協助管理的雙重管理體制。

　　據王彬介紹，2005年發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出，建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制，初步明確了地方和中央的監管分工。

　　他認為，相對以前，“水十條”有以下不同，一是“國家監察”改為“國家督查”，這樣一來避免了“環境監察”與其他部門職能混淆、監管企業與監督政府職能混淆；此外，也進一步明確了國家角色要全面轉向督政。

　　二是將“地方監管”進一步細分為“省級巡查、地市檢查”。根據《國務院辦公廳關于加強環境監管執法的通知》要求，省級環境保護部門每年要對本行政區域內30%以上的市（地、州、盟）和5%以上的縣（市、區、旗），市級環境保護部門每年要對本行政區域內30%以上的縣（市、區、旗）開展環境稽查。稽查情況通報當地人民政府。巡查、檢查制度，就是要求地方各級政府加強對下級政府環境保護執法的層層監督。

　　“從‘國家監察、地方監管、單位負責’到‘國家督查、省級巡查、地市檢查’，加強環境監管縱向體制，在一定程度上加強了中央的統一監督管理，賦予了地方政府做好環境保護的壓力和動力。”王彬說到。

　　那么，今后在“水十條”實施過程中如何深化這一機制？

　　王彬認為，在國家督查方面，首先要強化部門協作，健全行政執法與刑事司法銜接配合機制，完善案件移送、受理、立案、通報等規定。這方面，國家已出臺了一些規定。近期，擬出臺生態環境損害賠償制度改革方案。再有，就是要研究建立國家環境監察專員制度，參考紀委巡視辦案模式，加強對地方人民政府和有關部門環保工作的監督。

　　遼寧省沈陽市環保局環境監察支隊副隊長孫長昊認為，流域污染治理重在地區聯動，其污染特質決定了必須采取流域相關地方統一行動的執法模式開展查處。既可以提升針對性，結合不同流域地區污染物特點進行治理；又可以統一查處力度，確保上游打擊處理、下游給予支撐的模式建立起來。

　　不過，孫長昊提出，流域污染治理具有一定周期特點，大氣污染具有時效性，例如“APEC藍”，流域不可能在打擊違法排污行為后即時顯效。我國目前多數水體處于劣Ⅴ類質量，其自凈能力的恢復也是下階段治理成敗的關鍵，因此，加強國家督查和省級巡查的同時，也必須加強國家和省級配套資金和政策的支持，否則僅僅依靠微薄的地方財政，難以支撐。

　　紅牌警告有多大威力？

　　“水十條”提出，對超標和超總量的企業予以“黃牌”警示，一律限制生產或停產整治；對整治仍不能達到要求且情節嚴重的企業予以“紅牌”處罰，一律停業、關閉。自2016年起，定期公布環保“黃牌”、“紅牌”企業名單。

　　這項機制能發揮一定積極的作用，是一個很重要的抓手和環節，但是由于體制、機制、立法等多種原因，打破地方保護主義緊緊依靠這一制度是不夠的，秦天寶說。

　　在孫長昊看來，采取污染源分級管理是基層解決當前環境問題的重要手段。他說，從環統數據看，例如沈陽市的污染源總數一般在幾萬家，而執法人員數量僅有幾百人，其夸張的比例決定了打擊環境違法行為必須采取分級管理的方式，將有限的監察力量部署到重點污染企業上。分級管理的后續手段就是分級查處，這需要注意3方面問題：

　　首先，將企業環境管理結果與信用評價掛鉤，借助社會力量實施監管。各地應當結合轄區企業自身特點，將“黃紅牌”制度延伸，有針對性地對不同企業實施綜合制裁手段，達到消除企業違法行為的目的。

　　其次，實施動態更新的評價體系，做到獎罰分明。充分調動企業整改的積極性，讓企業看到治理的成效和優良企業所獲得的良好社會待遇。因此，不但要設立黃牌和紅牌，還有設計綠牌和藍牌，落實新《環境保護法》不僅僅是落實按日計罰、查封扣押，對表現顯著的企業給予獎勵也應當落實。

　　再有，評價不在于多，在于嚴格落實。對于轄區企業的監管，可以分批次地納入評價體系，不過一旦納入后，就要第一時間落實對應的獎懲措施，只有這樣，才能真正促進企業消除違法行為。

　　“多年以來，傳統的治理模式使得政府更習慣于‘抓’問題，但是這種突擊行動、行政命令的形式不長久，應當注意建立完善一種制度，并用立法的形式將其固定下來。在法治已成為社會治理和國家運行基本準則的大背景下，預防和治理水污染更需要法治化、規范化、制度化和程序化。”秦天寶說。