黃河三角洲特殊的地理?xiàng)l件，使得該地區(qū)的水資源嚴(yán)重匱乏，這已經(jīng)成為制約該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。在黃河三角洲脆弱的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及整個(gè)黃河流域的水文特征的影響和制約下，三角洲的水資源越來(lái)越引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。盡管水資源保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)及應(yīng)用經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，已經(jīng)取得了明顯成效，但是對(duì)照依法保護(hù)黃河三角洲獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)的整體需求，仍存在一些不容忽視的問(wèn)題。例如，多頭管理，各自為政等現(xiàn)象較為普遍。本文旨在實(shí)現(xiàn)三角洲地區(qū)水資源的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，從法律層面研究，并提出相關(guān)的環(huán)境保護(hù)對(duì)策，制定并有效實(shí)施相應(yīng)的法律法規(guī)，努力促進(jìn)黃河三角洲社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    一、黃河三角洲地區(qū)的水資源現(xiàn)狀

    黃河三角洲地區(qū)人均水資源每年僅有288立方米，低于山東省人均334立方米的平均水平，僅為全國(guó)水平的七分之一。該地區(qū)的居民生活用水以及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水，主要依賴黃河水，但是黃河水又有逐年減少的趨勢(shì)。多年來(lái)以油田開發(fā)為主的工業(yè)發(fā)展格局和三角洲農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)對(duì)水的需求越來(lái)越大，黃河水資源短缺已成為制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，甚至起到?jīng)Q定性作用。黃河來(lái)水持續(xù)減少加之?dāng)嗔黝l繁，不能滿足三角洲地區(qū)生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水要求，另外水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，水質(zhì)惡化，更加劇了水資源的供需矛盾。而這種愈演愈烈的供需不平衡將會(huì)進(jìn)一步危及到該地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，成為制約該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

   （一）三角洲地區(qū)水資源污染嚴(yán)重。黃河三角洲地區(qū)的客水水源是該地區(qū)主要的淡水來(lái)源，雖然該地區(qū)河流較多，但河流水體已普遍受到污染。“環(huán)境監(jiān)測(cè)部門資料顯示，該地區(qū)19條主要河流，除黃河外，其它河流均已遭受不同程度的污染，過(guò)境河流尤為嚴(yán)重；其中15條河流如今已經(jīng)處于重度污染狀態(tài)，3條河流受到輕污染。河流內(nèi)檢測(cè)到的主要污染物為高錳酸鹽指數(shù)類、生化需氧量、氨氮、揮發(fā)酚和石油類，均屬對(duì)生產(chǎn)生活有嚴(yán)重危害的有機(jī)污染類型。”

    造成黃河三角洲地區(qū)水體污染突出的原因主要有兩個(gè)：一是過(guò)境河流比例大，外來(lái)污水污染嚴(yán)重。由于特殊地理位置的因素，魯北地區(qū)幾條較大的河流均經(jīng)由該地區(qū)入海，19條主要河流中有11條是過(guò)境河。而這些河流主要污染源并不在本區(qū)，上游城市都是人口稠密、工業(yè)比較發(fā)達(dá)的城市，例如濟(jì)南、淄博等地。所以部分河流甚至完全變成了上游市地的排污河道。如小清河、孝婦河、淄河，上游主要受納濟(jì)南、淄博兩市的鋼鐵、石化、紡織印染等工業(yè)廢水以及城市生活污水，納污量大，污染嚴(yán)重。日積月累，其水質(zhì)污染連年給沿河地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重影響人民群眾身體健康，已成為環(huán)境公害。

    近年來(lái)隨著黃河三角州地區(qū)工業(yè)不斷發(fā)展，廢水排放量相應(yīng)增加，已經(jīng)成為該轄區(qū)內(nèi)河流污染嚴(yán)重的另一個(gè)原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)年排廢水量高達(dá)4013.15萬(wàn)噸，這些廢水未經(jīng)處理或處理不徹底便通過(guò)不同途徑直接排入河流之中，造成了區(qū)轄河流嚴(yán)重污染。特別是勝利油田在該地區(qū)的開發(fā)，野外作業(yè)的特點(diǎn)使得大量落地原油、鉆井廢水和泥漿通過(guò)雨水沖刷而排到河中，使河水普遍受到油類物質(zhì)的污染，生物群體大量死亡。

   （二）地下水衛(wèi)生狀況差，沿岸地下水污染嚴(yán)重。據(jù)監(jiān)測(cè)，黃河三角洲周邊縣市城區(qū)地下水水質(zhì)尚好，但也有個(gè)別測(cè)井遭受工業(yè)廢水、生活污水以及地表河流的污染，部分井甚至還受到農(nóng)藥污染；這已成為該地區(qū)各縣市城區(qū)地下水污染的主要因素，目前存在的主要問(wèn)題是地下水衛(wèi)生學(xué)指標(biāo)較差。 由于受河流水體污染影響，據(jù)有關(guān)資料顯示：小清河、淄河、馬頰河、孝婦河、潮河等沿岸地下水已受到不同程度的污染；另外有資料分析，小清河沿岸水井中檢測(cè)出有機(jī)污染物多達(dá)5 8種，其中致癌致變的就有30余種，其中大多數(shù)為有機(jī)污染源，周邊居民的健康生活已經(jīng)受到嚴(yán)重影響。由此可見(jiàn)防治沿岸地下水污染，已經(jīng)刻不容緩。

    二、水污染對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

   （一）水污染影響黃河三角洲地區(qū)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

    對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展來(lái)講，水資源的作用不可替代，水資源的豐腴直接影響到農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，危及到到農(nóng)產(chǎn)品的品種結(jié)構(gòu)和食品安全。黃河三角洲的南部地區(qū)是重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，黃河和其他河流給三角洲地區(qū)提供了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必須的水資源，但每年黃河的斷流、嚴(yán)重的水污染等問(wèn)題也給該地區(qū)的農(nóng)業(yè)帶來(lái)了許多的消極影響。為此我們一定要從保障食品安全、發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略高度正確認(rèn)識(shí)黃河三角洲地區(qū)的水污染問(wèn)題，積極應(yīng)對(duì)，依法治理，加快建立該地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與水資源保護(hù)相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展模式。  

   （二）水污染影響黃河三角洲地區(qū)工業(yè)發(fā)展進(jìn)程。

    水資源對(duì)工業(yè)的發(fā)展同樣影響巨大，可以影響到一個(gè)地區(qū)的整個(gè)工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)程、工業(yè)布局、技術(shù)升級(jí)更新的速度、工業(yè)機(jī)構(gòu)向著健康合理的方向發(fā)展等諸多內(nèi)容。潔凈的水資源可以降低工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，可以保障工業(yè)生產(chǎn)進(jìn)程的順利實(shí)施。

    當(dāng)前黃河三角洲地區(qū)工業(yè)生產(chǎn)中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是造紙、石油化工、橡膠、紡織等產(chǎn)業(yè)，這些都是高水耗、高污染的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的同時(shí)必然對(duì)水環(huán)境造成不可逆的危害。而這一危害需要較高的成本去彌補(bǔ)，這就會(huì)提高工業(yè)、企業(yè)的生產(chǎn)成本，降低了產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。要想實(shí)現(xiàn)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)健康有序的發(fā)展，必須要建立合理的工業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)技術(shù)的更新和升級(jí)，但是水污染必然影響工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐，制約新型技術(shù)效能的發(fā)揮，延長(zhǎng)新技術(shù)換代升級(jí)的時(shí)間和速度，使得工業(yè)技術(shù)的更新只能停留在底基層面，最終影響到產(chǎn)品的質(zhì)量和層次的提升，被市場(chǎng)淘汰，妨礙高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)整體的發(fā)展和進(jìn)步。

   （三）水污染影響黃河三角洲地區(qū)居民的生產(chǎn)和生活。  

    黃河三角洲地區(qū)的居民日常飲水主要來(lái)源于黃河水和有限的地下水，水體的污染將直接影響到居民的身體健康和生產(chǎn)生活。人體作為一個(gè)有機(jī)體，70%是由水構(gòu)成的，一旦攝入受到污染的水，將會(huì)影響到機(jī)體和器官的正常功能、導(dǎo)致身體的疾病，甚至生命安全，而這些將進(jìn)一步影響到勞動(dòng)能力、智力水平、生育能力等。最終給社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)巨大的安全隱患，影響社會(huì)的穩(wěn)定和諧。

    三、黃河三角洲地區(qū)現(xiàn)行水資源保護(hù)法律體制中存在的問(wèn)題

   （一）現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)黃河三角洲地區(qū)水資源管理的規(guī)定仍不全面。雖然黃河三角洲地區(qū)水資源管理在實(shí)踐中已施行了幾十年，但一直都是行政區(qū)劃管理，直到新《水法》的頒布實(shí)施后，流域管理才有了新的發(fā)展，明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行流域管理與行政區(qū)劃管理相結(jié)合的水資源管理體制，但具體的分工與合作并不是十分明確。 目前，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于流域管理的規(guī)定，散見(jiàn)于《水法》、《水污染防治法》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《防洪法》、《水土保持法》、《河道管理?xiàng)l例》和《取水許可實(shí)施辦法》等法律法規(guī)中。在上述法律法規(guī)中雖然有關(guān)流域管理的法律法規(guī)數(shù)目不少，但基本上都是以全國(guó)或某一行政區(qū)域?yàn)閷?duì)象，就流域管理的某一方面做了規(guī)定，目前還沒(méi)有一部法律系統(tǒng)規(guī)定流域管理的基本原則、基本法律制度和運(yùn)行機(jī)制。

    現(xiàn)代的水資源管理不同于以往的水資源管理體制，管理手段具有多重性，它涉及法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等多種機(jī)制。針對(duì)域內(nèi)防洪、灌溉、供水、航運(yùn)、漁業(yè)、旅游、水土保持、環(huán)境污染等眾多問(wèn)題，進(jìn)行部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)管理，對(duì)水資源進(jìn)行合理開發(fā)利用，充分發(fā)揮水資源生態(tài)系統(tǒng)功能。這種以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的現(xiàn)代管理體制，內(nèi)容極其豐富，所有這些內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)納入法律規(guī)范的調(diào)控之下進(jìn)行，以確保到每個(gè)環(huán)節(jié)、每個(gè)步驟都有法可依、有法必依。

   （二）有關(guān)黃河三角洲水資源管理的法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)性。我國(guó)現(xiàn)行涉及水資源管理的法律法規(guī)雖然數(shù)量不少，但相互之間缺乏協(xié)調(diào)性，關(guān)系不清。例如，從理論和實(shí)踐的角度看，水土保持，水污染防治、流域防洪等都屬于水資源管理的主要內(nèi)容，新《水法》修訂后確立了對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，該項(xiàng)制度也應(yīng)在水污染防治，水土保持和防洪工作中有所體現(xiàn)。但這其中涉及《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《水污染防治法》四部法律，由兩個(gè)主管部門分別起草的，前三部是以水行政主管部門為主草擬的，而《水污染防治法》則是以環(huán)保部門為主草擬，最后由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，這四部法律具有同等效力。 各部門在起草法律時(shí)首先會(huì)更多考慮自身利益，然后根據(jù)本部門主要工作目標(biāo)進(jìn)行了分割管理，此外由于立法時(shí)間不同，缺乏綜合性考慮，難免使得各部門法的目標(biāo)及內(nèi)容之間相互沖突。

    這種狀況使得根據(jù)新《水法》的規(guī)定在協(xié)調(diào)各項(xiàng)水事活動(dòng)方面執(zhí)行乏力，雖然在流域管理實(shí)踐中形成了一些行之有效的手段，但是卻得不到法律的明確保障。同時(shí)，法律沖突在黃河三角洲地區(qū)的地方性立法領(lǐng)域表現(xiàn)得也很突出，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在同一流域內(nèi)分段立法的現(xiàn)象普遍存在。這種現(xiàn)象導(dǎo)致地方立法片面強(qiáng)調(diào)地方管理，忽視了流域管理機(jī)構(gòu)管理的現(xiàn)象。從而使得黃河三角洲地區(qū)水利建設(shè)項(xiàng)目審查和取水許可管理方面表現(xiàn)的權(quán)責(zé)混亂，互相推諉。    

   （三）黃河三角洲地區(qū)水資源管理缺乏生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定。水的流動(dòng)性決定了水源的上下游之間的利益關(guān)聯(lián)性，上游地區(qū)的涉水行為往往會(huì)對(duì)下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響，而黃河三角洲地區(qū)位于黃河的最下游，也是其他幾條省內(nèi)跨地市河流的入海處。所以該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、水資源狀況直接受制于到上游地區(qū)，因此上游應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別是水污染的治理活動(dòng)。但從全國(guó)水資源面臨的環(huán)境危機(jī)來(lái)看，要完全依靠國(guó)家財(cái)政來(lái)解決問(wèn)題不太現(xiàn)實(shí)，必須要拓寬思路，尋求更有效的經(jīng)濟(jì)手段。近年來(lái)社會(huì)各界都在呼吁要求建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)為手段、法律保障為前提的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。 生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制旨在建立公平合理的激勵(lì)機(jī)制，使整個(gè)地區(qū)的發(fā)展與保護(hù)協(xié)調(diào)一致，是一種政府宏觀調(diào)控下實(shí)現(xiàn)水資源公平利用的經(jīng)濟(jì)政策。

    盡管生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)不是一個(gè)嶄新的課題，早在上個(gè)世紀(jì)90年代，就有人構(gòu)想要在河流的源頭地區(qū)建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。此后在全國(guó)各地也陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)地區(qū)，并且大部分都初見(jiàn)成效。但是目前黃河三角洲地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不成熟，更沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)的支持和保障，限制了該地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹V泛開展和有效實(shí)施。

   （四）黃河三角洲地區(qū)水資源管理缺乏公眾參與制度。 新《水法》和其他相關(guān)法律中雖然有一些關(guān)于公眾參與的零星規(guī)定，但都不是十分完善，缺乏實(shí)際操作性。例如《水污染防治法》第五條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有責(zé)任保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督和檢舉。”第十三條規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)該有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)。”

    但這些顯而易見(jiàn)都是原則性的規(guī)定，對(duì)于公眾參與的具體程序、資金來(lái)源、組織方式公眾意見(jiàn)的影響程度等都沒(méi)有做出更為明確的規(guī)定，僅有原則性規(guī)定，而無(wú)具體的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)法律解釋，那么公眾參與制度在水污染的防治工作中便成為一句空話。生活在該地區(qū)的居民對(duì)周圍的水環(huán)境最為了解，對(duì)水生態(tài)問(wèn)題也最為關(guān)注，卻沒(méi)有機(jī)會(huì)參與水資源的管理，此外，關(guān)于環(huán)境信息、水資源管理信息的向公眾公開的法律制度也不健全。使得公眾參與制度只能是一紙空談。

   （五）現(xiàn)行的法律法規(guī)執(zhí)行乏力。《水污染防治法》規(guī)定，造成重大水污染事故的，比照刑法第一百一十五條或者第一百八十七條的規(guī)定追究刑事責(zé)任，量刑可達(dá)十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑。對(duì)環(huán)境監(jiān)督管理人員和其他有關(guān)國(guó)家工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

    每年都會(huì)有許多不同程度的水污染事件發(fā)生，但真正受到刑法制裁的卻寥寥無(wú)幾。水污染事故的直接責(zé)任人很難被追究責(zé)任，原因在于，其一事故主體不好確定，每個(gè)企業(yè)所排出的污水中所含有的各種有害物質(zhì)具有相似性，很難界定每個(gè)企業(yè)各自的排污情況；其二污染事故的取證困難，主體的不確定性就決定了證據(jù)收集的困難性，喝水的流動(dòng)性導(dǎo)致了事故的證據(jù)的不固定性，從而無(wú)法斷定誰(shuí)是真正的污染元兇。

    目前，世界各國(guó)普遍的主張是，對(duì)污染問(wèn)題進(jìn)行公法制裁的同時(shí)，為受害方提供了司法的救濟(jì)途徑，司法救濟(jì)的途徑源于傳統(tǒng)的民法侵權(quán)理論。

    現(xiàn)行的民法對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)理論進(jìn)行了修訂，主要體現(xiàn)在兩方面：

    其一是將過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則修改為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，也就是不管加害人有無(wú)過(guò)錯(cuò)，都要對(duì)自己的加害行為承擔(dān)責(zé)任。

    其二是因果關(guān)系證明的補(bǔ)充。修訂之后，實(shí)踐當(dāng)中并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)立法者的目標(biāo)。盡管這種因果關(guān)系的舉證難度對(duì)于受害方已經(jīng)降到最低，但是受害方大多相對(duì)弱勢(shì)，而受害證據(jù)的收集需要具備相應(yīng)的科學(xué)調(diào)查能力，這對(duì)普通受害者來(lái)說(shuō)并非易事。再加上訴訟時(shí)間和鑒定成本等因素，往往令受害者自認(rèn)倒霉，大事化小，不了了之。

    四、黃河三角洲地區(qū)水資源保護(hù)法律體系建設(shè)構(gòu)想

    經(jīng)過(guò)數(shù)十年的努力，如今我國(guó)水資源法律體系已經(jīng)相對(duì)健全，在不斷完善的過(guò)程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也有深刻的教訓(xùn)。另外其他國(guó)家在水資源的管理與保護(hù)的立法以及法律實(shí)施的過(guò)程中，也有大量值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。這些都將是我們進(jìn)一步完善黃河三角洲地區(qū)水資源法制體系的寶貴財(cái)富。

   （一）制定和完善與水資源保護(hù)有關(guān)的規(guī)范性法律文件。 目前，我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律已經(jīng)對(duì)保護(hù)水資源、水資源的開發(fā)和利用、水污染防治等問(wèn)題做了許多的原則性規(guī)定，但是不管從理論還是實(shí)踐的角度來(lái)看，該方面的立法還是相當(dāng)?shù)谋∪酢?shí)踐當(dāng)中可操作的規(guī)定不是十分具體，尤其在水資源的保護(hù)方面迫切需要制定和完善一些規(guī)范性的法律文件,例如可以制定：

    1、研究制定《地下水資源條例》和《節(jié)水條例》。關(guān)于地下水我國(guó)的立法現(xiàn)狀是僅有水法和地下水取水許可制度，而沒(méi)有專門的地下水資源法，要想有效地開采利用和保護(hù)地下水資源，保障地下水資源的安全，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地下水資源的立法研究。新《水法》中，雖然確立了中國(guó)發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)和建立節(jié)水型社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，但是離真正建立節(jié)水型產(chǎn)業(yè)和節(jié)水型社會(huì)，維護(hù)水資源安全還有相當(dāng)距離。為此，我們需要制定節(jié)水法規(guī)，建立健全節(jié)水法制體系，建議立法部門制定專門的節(jié)水條例，來(lái)促使全社會(huì)節(jié)約用水和高效用水。

    2、研究制定《水價(jià)條例》和《水權(quán)管理?xiàng)l例》。在水資源的經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面，我國(guó)目前立法僅有《價(jià)格法》、《水法》等相關(guān)法律，我們應(yīng)當(dāng)制定專門的《水價(jià)條例》，來(lái)充分利用經(jīng)濟(jì)杠桿原理，以有效調(diào)整水資源的合理配置，維護(hù)正常的水價(jià)秩序和水資源安全。水權(quán)志的水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的統(tǒng)稱。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，目前各國(guó)普遍通過(guò)水資源立法建立水權(quán)制度，用來(lái)解決水資源的供需矛盾。有關(guān)水權(quán)的問(wèn)題，我國(guó)新《水法》中，未做明確規(guī)定，為此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水權(quán)理論的研究，制定《水權(quán)管理?xiàng)l例》，來(lái)協(xié)助《水法》的有效實(shí)施。

    3、研究制定《水資源危機(jī)特別條例》。隨著黃河三角洲地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展，水資源的短缺必然面臨更為艱巨的挑戰(zhàn)。為此，需要研究制定專門的《水資源危機(jī)特別條例》來(lái)認(rèn)識(shí)研究和防御隨時(shí)可能出現(xiàn)的水資源問(wèn)題。制定該特別條例時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮各種直接或者間接造成水資源危機(jī)的因素，以預(yù)防為主，防患于未然，并且制定具體可行的水資源突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案制度。

   （二）根據(jù)黃河三角洲地區(qū)水資源特點(diǎn)制定專門性立法。每個(gè)地區(qū)因地理位置、環(huán)境因素的不同，在資源保護(hù)的立法上也應(yīng)當(dāng)根據(jù)該地區(qū)特點(diǎn)，制定專門性立法。

    1、因地制宜進(jìn)行立法。例如黃河中上游地區(qū)，應(yīng)以水土保持為主。黃河下游地區(qū)，則應(yīng)以生態(tài)環(huán)境的保護(hù)為主。另外，不同地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、戰(zhàn)略部署、社會(huì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，對(duì)水資源保護(hù)制度的設(shè)立也應(yīng)有所區(qū)別，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況制定專門法律。因地制宜地制定專門性的法規(guī)、規(guī)章等。黃河三角洲地區(qū)水資源管理法律體制的建立，不可能通過(guò)一部法律就能規(guī)定的詳盡具體、盡善盡美，需要在實(shí)踐中逐步探索、不斷完善和創(chuàng)新，逐步形成一套完善具體的法律法規(guī)體系，來(lái)有效的保護(hù)黃河三角洲地區(qū)的水資源。

    2、貫徹生態(tài)利益為中心的立法理念。三角洲地區(qū)水資源保護(hù)的立法一定要以生態(tài)環(huán)境的保護(hù)為中心，將生態(tài)利益中心理念貫穿于環(huán)境保護(hù)立法的始末。人與自然的和諧將成為環(huán)境保護(hù)的最終目的，在于人類自身利益得到滿足的同時(shí)應(yīng)當(dāng)維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。培養(yǎng)我們的一些良好的思維和行為習(xí)慣，不僅有助于生態(tài)利益的價(jià)值理念的形成，其影響也必定是深遠(yuǎn)的，也將影響了我們對(duì)一些傳統(tǒng)環(huán)境犯罪的認(rèn)識(shí)。這在我國(guó)現(xiàn)行的刑法典中已經(jīng)有了一定的體現(xiàn)，現(xiàn)行的環(huán)境刑法包括刑法典中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的條款散見(jiàn)于附屬環(huán)境刑法。但是從未來(lái)的環(huán)境刑法立法的角度，我國(guó)環(huán)境刑法立法不同于民事、行政立法，有自身的特點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)的立法，必須考慮生態(tài)利益的因素并結(jié)合刑法立法的特殊性，才能制定科學(xué)合理的法律。

   （三）健全黃河三角洲地區(qū)水資源管理執(zhí)法監(jiān)督體系。自從《水法》的頒布，我國(guó)水資源的開發(fā)和管理便開始納入法治的軌道，但《水法》真正有效實(shí)施卻任重而道遠(yuǎn)。問(wèn)題的關(guān)鍵就是要建立一支強(qiáng)有力的執(zhí)法隊(duì)伍，依照法定的程序和權(quán)限，合理高效地行使執(zhí)法權(quán)，真正做到依法行政。

    1、建立水資源行政執(zhí)法隊(duì)伍，規(guī)范水資源行政執(zhí)法行為。當(dāng)前，我國(guó)水資源管理系統(tǒng)中的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是隸屬于水資源管理局以及各級(jí)地方政府水利部門的水政機(jī)構(gòu)，這種權(quán)力交叉的管理機(jī)制不利于依法行政。“要想維護(hù)水利秩序的正常運(yùn)行，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種違法行為，使違法者的刑事責(zé)任得到及時(shí)的追究，就需要建立一支專職的水資源行政執(zhí)法隊(duì)伍，并且賦予他們執(zhí)法所必須的職責(zé)、手段和條件。” 各級(jí)水資源行政執(zhí)法人員執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守崗位職責(zé)，充分發(fā)揮檢查監(jiān)督的作用，與水利公安等其他機(jī)構(gòu)密切合作，聯(lián)合執(zhí)法。為此要對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行崗位培訓(xùn)，熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)，部門規(guī)章，不斷提高自身素質(zhì)，鍛煉成理論水平高，作風(fēng)正派，辦事公道的執(zhí)法人員。更好的為維護(hù)生態(tài)平衡，社會(huì)和諧發(fā)揮自己的檢查監(jiān)督職責(zé)。

    2、強(qiáng)化水資源行政執(zhí)法及執(zhí)法監(jiān)督力度。在建設(shè)我國(guó)法治過(guò)程中，很多情況下問(wèn)題的關(guān)鍵不在于無(wú)法可依，而更多的是有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，知法犯法的危害。因?yàn)檫@些行為損害的不僅僅是社會(huì)利益，還包括法自身的權(quán)威，設(shè)想沒(méi)有權(quán)威的法即使制定又能產(chǎn)生怎樣的社會(huì)效果。我國(guó)現(xiàn)存的有關(guān)水污染治理基本法規(guī)、大量的行政法規(guī)和規(guī)章，都為依法治水治污、依法保護(hù)資源環(huán)境提供了法律保障，但是法律的局限性和滯后性造成了在法律的實(shí)施上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求嚴(yán)重脫節(jié)，造成了這些規(guī)范性法律文件并沒(méi)有得到有效的實(shí)施。

    所以當(dāng)前的首要問(wèn)題是如何進(jìn)一步完善環(huán)保和資源法律體系的問(wèn)題，如何加強(qiáng)和推動(dòng)現(xiàn)有黃河治理相關(guān)法律、法規(guī)的實(shí)施。環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)被納入各級(jí)政府官員的政績(jī)考核體系中去，首先要從意識(shí)上讓保護(hù)環(huán)境的理念得以鞏固，才能加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法力度，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的指導(dǎo)思想真正落到實(shí)處，這樣才能引領(lǐng)黃河三角洲地區(qū)走上一條新型工業(yè)化道路。

   （四）適時(shí)調(diào)整和完善黃河三角洲地區(qū)水污染治理的法律。伴隨黃河三角洲的開發(fā)建設(shè)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾也會(huì)愈演愈烈，人們生活水平極大提高的同時(shí)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也必將越來(lái)越高。而法律救濟(jì)手段是解決這一矛盾的最后保障，它可以對(duì)造成環(huán)境影響的個(gè)人或企業(yè)進(jìn)行有效的干預(yù)，維護(hù)發(fā)展與保護(hù)的最終的動(dòng)態(tài)平衡。

    1、要適當(dāng)加大刑事處罰的力度。單純依賴行政處罰的手段已經(jīng)不能有效限制日益嚴(yán)重的環(huán)境污染行為，各國(guó)或地區(qū)紛紛探討采取較行政處罰更為嚴(yán)厲的制裁手段。

    例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就做了大量的立法工作，除了在刑法典中對(duì)環(huán)境犯罪予以規(guī)定外，一些行政法中也做了相應(yīng)的規(guī)定，如《海洋污染防治法》、《水污染防治法》、《土坡及地下水污染整治法》等法中規(guī)定了大量的、具體明確的刑事處罰條款。而我國(guó)近年來(lái)在這方面的立法則稍顯落后。雖頒布了《海洋環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、等多項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法，但是在這些法律中并沒(méi)有將刑法中關(guān)于環(huán)境污染的處罰進(jìn)一步明確規(guī)定，即使在《大氣污染防治法》增加的重大水污染事故等罪中做了粗略規(guī)定，也是比照刑法其他罪名來(lái)定罪，與當(dāng)今社會(huì)對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重破壞程度不相適應(yīng)。

    為了有效打擊各種日益嚴(yán)重的破壞環(huán)境的犯罪行為，有必要對(duì)各種破壞環(huán)境的犯罪行為進(jìn)一步界定，規(guī)定與其相適宜的罪名。保護(hù)環(huán)境資源、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力是我國(guó)的基本國(guó)策，但是我國(guó)現(xiàn)行刑法尚不能充分滿足保護(hù)環(huán)境資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，為此我們應(yīng)當(dāng)擺脫片面的“人類本位”的傳統(tǒng)價(jià)值理念，堅(jiān)持人類利益和環(huán)境利益協(xié)調(diào)一致的理念，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善和健全我國(guó)環(huán)境資源的刑法規(guī)制。

    2、加大違法的處罰金額，提高違法成本。人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)對(duì)環(huán)境會(huì)造成一定影響,這種影響所帶來(lái)的環(huán)境成本并沒(méi)有被計(jì)入產(chǎn)品和交易的成本，這是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與環(huán)境矛盾問(wèn)題的主要原因，也是最終造成市場(chǎng)秩序混亂的癥結(jié)所在。對(duì)于違法處罰金額的確定，有一個(gè)通用的基本原則就是，讓違法者的違法行為所付出的代價(jià)不低于守法成本，也就是說(shuō)，違法者從違法所獲取的利益不如守法所帶來(lái)的利益更大。《水污染防治法》所制定的根據(jù)污染所造成的危害程度和所造成的損失處以罰款，就體現(xiàn)了這種原則。其他的一些法規(guī)、條例也貫徹了這種原則，都是可以借鑒的，尤其對(duì)于超量排污的，超標(biāo)排污的行為，要從嚴(yán)、從重處理，一是繼續(xù)保留原來(lái)所規(guī)定的具體罰款數(shù)額和罰款標(biāo)準(zhǔn)，二是增加條款，當(dāng)違法排污所造成的損失超過(guò)前款所規(guī)定的罰款數(shù)，應(yīng)根據(jù)不低于實(shí)際的損失的標(biāo)準(zhǔn)予以罰款。

    3、建立行政救濟(jì)制度。對(duì)于水污染而發(fā)生的環(huán)境損害，雖然目前有多種救濟(jì)途徑，但是無(wú)論受害人是通過(guò)民事訴訟還是申請(qǐng)行政處理程序來(lái)實(shí)現(xiàn)賠償。往往索賠的道路都是充滿艱辛的。

    通常來(lái)講，較民事訴訟程序中對(duì)受害人相當(dāng)多的不利條件而言，而行政處理程序又由于水污染事件的跨地域性，在處理起來(lái)也就存在相當(dāng)大的困難，因此兩種程序?qū)τ谛枰杆倬葷?jì)的受害人來(lái)講，效果都不是很明顯，有必要建立一種簡(jiǎn)易便捷的行政制度來(lái)高效迅速地處理此類問(wèn)題。 如公積金制度，就是對(duì)排放污水造成環(huán)境破壞的所有企事業(yè)單位，依據(jù)其排放量按比例征收一定數(shù)額的費(fèi)用，進(jìn)行專項(xiàng)管理。當(dāng)其中成員實(shí)際上發(fā)生了損害賠償義務(wù)時(shí)，可用公積金預(yù)先支付賠償金。并且只要能夠認(rèn)定損害是由參與公積金管理系統(tǒng)的成員的排污行為引起的，就可以立即支付受害者一定金額的救濟(jì)金。然后再通過(guò)民事訴訟或者行政處理程序予以具體的確定責(zé)任主體，由公積金墊付的賠償款再轉(zhuǎn)由各實(shí)際責(zé)任人承擔(dān)。

    黃河三角洲的可持續(xù)發(fā)展不僅關(guān)系到該地區(qū)九百八十多萬(wàn)人的生存狀況，也是中華民族悠久的歷史文化的延續(xù)。黃河三角洲作為我國(guó)三大三角洲之一，但是該地區(qū)多年來(lái)一直沒(méi)有得到應(yīng)有的開發(fā)和發(fā)展，這源于自身特殊的自然條件及歷史原因。今后，隨著三角洲地區(qū)的開發(fā)，油氣資源也將逐漸枯竭，再加上該地區(qū)先天性的淡水資源貧乏、土壤鹽堿化嚴(yán)重的諸多客觀因素，導(dǎo)致黃河三角洲地區(qū)水資源保護(hù)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)所要面臨的一系列問(wèn)題也會(huì)日益凸顯。加快“黃三角”開發(fā)，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步完善提升發(fā)展規(guī)劃，明確方向，拓寬思路，把生態(tài)保護(hù)和改善環(huán)境作為主線，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策，加快生態(tài)保護(hù)的法制建設(shè)進(jìn)程，切實(shí)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的示范效應(yīng)。