6月27日，十二屆全國人大常委會第三次會議對《環境保護法修正案(草案)》(以下簡稱“《草案》”)進行了分組審議。代表委員們普遍認為，《草案》與上一部《環境保護法》比有很多調整、有很多新的東西，特別是有些新的理念，比如提出保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與，污染者承擔的原則，各級人民政府應當對本行政區的環境負責，這都是很好的內容。同時，代表委員們也對《草案》提出了修改意見。

環境的定義應補充完善

李景田委員說，建議《草案》第二條對環境的定義再做相應的補充和完善。環境的定義從1989年一直沿用至今，建議根據形勢的發展納入一些沒有納入的環境要素，如增加生物多樣性保護、生物安全、光污染、電磁輻射污染等。

李景田委員說，《草案》第二十四條首次在環保法中確定建立健全生態保護補償機制，這是一個重大的進步，也是此次修改的一大亮點，但是如何建立健全生態保護補償機制，目前僅僅這一句話還不夠，缺乏可操作性，實際執行也比較難。建議逐步完善和充實這方面的內容，也可以借鑒“十二五”規劃綱要中關于生態補償機制的規定，比如，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態補償機制，加快對重點生態區實施均衡性保護制度，研究設立國家生態補償基金，推行資源型企業可持續發展準備金制度，鼓勵引導和探索實施下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、生態受益地區對生態保護地區的生態補償，積極探索市場化生態補償機制，加快制定實施生態補償條例等。

“保護優先、預防為主”具體體現在哪？

陳吉寧委員說，環境保護堅持“保護優先、預防為主”，這是非常重要的原則，可是在《草案》里，看不到究竟哪一條體現了保護優先，哪一條體現了預防為主，雖然有了原則，但是看不到具體內容。再比如環境影響評價，《草案》中規劃環評和項目環評都有，這是根據《環境影響評價法》新增加的項目，環境影響評價現在的問題表現在兩個方面，一是環評之后不按要求做，二是環評本身粗制濫造，不按照規范做，這部分責任怎么追究，有沒有追溯責任的內容在里面，這沒有說清楚。還有怎么定義“不得開工建設”？典型的例子是幾年前三峽上游建設大量的水電站，大都沒有進行環評，但是大量工作已經開展了，當時的借口是這些設施做了開工準備工作，由于法律上沒有約束，造成事實上的開工，造成最后不得不批。

陳吉寧委員提出，對污染排放企業，第三十六條規定“可以責令限制排放或者停產整治”，這個處罰太輕了，抓到違規排放之后最多是停產，沒有其他處罰，對責任者幾乎沒有什么損失。第三十一條規定，在發生環境風險的時候，企事業單位必須采取措施向當地單位和居民通報，這里存在地方政府要不要向上級政府通報的問題。如松花江等污染事件，基本上是地方政府瞞報、不報。用法律應對污染事件，特別是跨境污染，應規定地方政府也要上報，不能只是企事業單位的責任。

陳吉寧委員指出，第五十條規定，暗管、滲井、滲坑、高壓灌注，構成犯罪的追究刑事責任。最近，《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》通過了。什么叫構成犯罪？造成一個人死亡或者三個人死亡，這是按照人的死亡來界定是否犯罪，這個解釋有大問題。大多數環境污染事件帶來的都不是直接人員死亡，這個犯罪界定根本不是針對環境問題，環境問題帶來的是對環境本身造成的重大危害，需要有巨大的投入來修復危害，污染對人體健康帶來的危害是長期、隱蔽的，不是直接的。如果污染事件、污染物排放的后果，按照死幾個人來界定是否犯罪的話，那么現在大量的污染事故都不能算犯罪，但帶來了巨大的環境損失和長期的健康危害。如果這種危害不算犯罪，就沒法處罰了。

陳吉寧委員說，第五十五條規定了環境的賠償時效，以前是3年，《草案》仍然規定3年，但大量的環境污染是長期的，有的需要10年甚至更長的時間，健康損害才出現。如果只是3年的時效，長期污染排放的問題就無法起訴，這怎么解決？

應高度重視地下水水源保護問題

買買提明·牙生委員說，要嚴格防止地下水污染。我們水源保護當中要重視地表水的污染，更加要重視地下水的污染。因為地下水一旦污染，治理起來是非常難的。現在污染地下水的來源很多，包括石油開發、天然氣開發等，在開發過程中要適當灌注水，如果對地下水水源保護不當，可能會造成對地下水嚴重污染，這種地下水的嚴重污染就像人得了癌癥一樣，所以應該高度重視地下水污染的防治。我建議地下水水源保護的問題在《環境保護法》修改過程中要引起足夠的重視。

買買提明·牙生委員說，對農業面源污染，《草案》中已經有了很大篇幅的規定，但是我覺得力度不夠。《草案》所提出的是“各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產者科學種植和養殖，合理使用肥料、農藥及處置農業廢棄物等，防止農業源污染環境。”從整個農業污染的現實看，僅僅有“指導”是不夠的。現在農業面源污染很嚴重，包括農藥污染、塑料地膜污染、化肥污染，而且污染面積越來越大。這次修改過程中把第四十一條提出來非常好，但力度不夠，應該強化。

環境刑事犯罪在處罰上應有明確規定

候義斌委員說，在修訂過程當中要體現法律作用，應該在《環境保護法》的修訂中明確以下3方面規定。一是針對環境保護，無論是政府、企業，還是社會的方方面面，應該做什么工作；二是針對環境問題，應該禁止做什么；三是如果違反了本法規定，應該承擔什么法律責任。如果我們這次修訂的《環境保護法》完善了這3方面內容，對于解決當前環境保護問題是十分重要的。《草案》關于本法規定的第二方面即禁止做哪些，以及第三方面即承擔的法律責任方面還是不夠的，希望我們通過這次修改，加強第二、第三方面的規定。

候義斌委員指出，這次在《草案》中把環境保護的問題和《刑法》、犯罪做了關聯。在第五十條規定，“企業事業單位和其他生產經營者通過暗管、滲井、滲坑、高壓灌注或者以其他逃避監管的方式排放污染物，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十條的規定予以處罰。”針對這一條，我查了《刑法》和《治安管理處罰法》，認為這之間的銜接是不夠的。有關環境保護中構成刑事犯罪的，在《刑法》當中不可能有很具體的規定，所以在本法中應該在處罰上作非常明細的規定。如果《環境保護法》沒有明細的規定，《刑法》也沒有相應的規定，我們對相應的環境犯罪，構成刑事犯罪的行為，或者符合治安處罰的問題在實際操作中都是非常難執行的，我建議加強對這些條款的修改。

加強可操作性，減少號召性內容

楊邦杰委員說，現在全國人民非常關注環境問題，例如:南方鎘大米，還有重金屬污染土地種植蔬菜，使南方的農產品都受到影響。最近我在寧夏作調查，看到香港的蔬菜基地都移到寧夏了。如果南方土壤的污染不解決、不治理的話，后果是不可想象的。

楊邦杰委員說，法律修改一次不容易，要從國家的高度爭取解決當前環境的重大問題。比如第四十一條，針對當前農業問題、農村問題、農業部門問題，寫了很多號召性的內容，如應當采取有效措施，應當在財政預算中安排資金，解決歷史遺留問題等，這些都是號召性的內容，建議通過這次修法把一些落實不了的問題落實下來，加強可操作性。畢竟環境問題是要操作的，而不是議論性和號召性的文件。

明晰產權以避免“公地悲劇”

鄭功成委員說，明晰產權應納入本法范圍，因為環境保護與產權制度有直接關系，產權不清晰，易致環境污染。比如城市中的湖泊沒有明確的產權歸屬，大家會往湖里排污水，再比如草地沒有明確的產權歸屬地，將導致過度放牧，最終破壞了草原，這種現象就是所謂的“公地悲劇”。如果產權明晰了，就有權利主張人，環境保護責任就容易落實。這一點體現不夠或者基本上沒涉及到。

鄭功成委員提出，第十七條中作為鼓勵性措施規定，把“搬遷”也放在里面，這不妥當，不能讓污染源一搬了之，因為搬遷并不改變污染的實質，有時甚至帶來更嚴重的污染。我們不能鼓勵城市里污染的企業搬到農村，發達地區的污染源搬到欠發達地區。因此，值得鼓勵的還是依靠科技進步減少污染，使實質性的污染減輕、減少，一定要避免污染由城市向鄉村轉移，由發達地區向欠發達地區轉移。

鄭功成委員表示，對于主管部門的作為與不作為，法律可能還要更清晰一點。即要賦予足夠的權力，也要有更明確的行政責任追究。如五十七條第(五)項，偽造或指使偽造監測數據的就不能僅給予行政處分了事，而應是劃入刑事犯罪的問題。因此，這一條能否再分一個層次，對此規定應該更加明確、具體、嚴格一些。

法律條款和執法應更嚴

胡潤澤代表說，為什么我們現在的環境保護、食品、藥品方面不停出問題，主要因為我們在執法上、在法律條款設置上、在“嚴”字上還是不夠。

胡潤澤代表說，《草案》總體看來比過去有了很大的進步，但是在“嚴”字上還需要再加強，否則法律是否可以在短時間內生效還是值得探討的問題。因為大家都講了，現在的環境問題是相當嚴重的。

胡潤澤代表建議，一是要把環境擺上更加突出的戰略位置，與經濟社會發展統籌考慮、統一規劃、同時部署。二是建立健全環境保護的責任制和嚴格的問責制，真正把地方政府對環境質量的責任落到實處。三是把環境要求全面用于經濟社會發展的政策，形成有利于環境保護的政策氛圍。四是大力開展環境宣傳教育，提高全民環境意識，完善環境保護的領導體系、組織體系，動員社會力量形成保護環境的合力。五是加強環境保護的法制建設，全面提高環境執法水平，真正把環境保護工作納入法制化的軌道。

多講公民環境權，而不僅是環境義務

孫憲忠代表說，環保法學者認為，立法應當講公民的環境權，而不能講公民的環境義務。從法律科學角度講，義務必然伴隨著責任。不履行義務，就必然伴隨著法律的強制性后果，就是法律責任。公民如果不履行義務，或者是違反了這個義務，怎么去追究法律責任？怎么確定法律責任？這實際上也是不可能的。這個條文的規定，在法律上首先造成了流于政治口號的嫌疑，不太像法律上的行為規范或者是裁判規范，更多的像一個口號。

孫憲忠代表說，另外，我希望以后的立法，如果屬于國內法方面的，盡量不要用“公民”的概念，因為“公民”是涉及到國籍，用在環保法這樣的國內法易生歧意。舉一個簡單的例子來說，如果說公民要承擔環境保護的義務，那么居住在中國的外國人不是我國公民，他們對我國有沒有保護環境的義務？他們在我國居住很多年，而且人數很多，如強調公民就不包括他們。從這個角度來看，在這里使用“公民”這個詞，不太妥當。從立法的角度看，涉及國際法的可以用“公民”概念，但是涉及到國內法，盡量不要用“公民”這個概念。

孫憲忠代表提出，第五條強調“污染者擔責”，沒有考慮到生態破壞的問題。如果立法只是強調污染者承擔責任，但是破壞生態的人就不算是污染者，那么破壞生態的人要不要承擔責任？當然要承擔。另外，這次修正案強調的政府責任的問題，擔責者范圍就更寬了。現在只是談到污染者承擔責任，生態保護的責任沒有談到，還有政府包庇的責任也沒有談到，這在立法宣傳或者是立法研究上，就顯得有點不周嚴。

農村環保要加強隊伍建設和資金保障

李登海委員說，《草案》增加了農村環保方面的內容，這是非常必要的。目前，農村污染非常嚴重，而且污染源多，許多地方形成了垃圾包圍村莊的局面。農村的主要污染源包括以下幾種:一是生活垃圾，二是農村建設所形成的建筑垃圾；三是農藥污染，現在特別是在黃淮海區和南方使用農藥的非常多，對蔬菜、水果、人畜和作物等有嚴重影響；四是除草劑污染越來越值得重視，應該引起國家和地方有關部門，特別是環保部門高度重視；五是農村養殖的糞便污染嚴重，養豬、養雞的糞便污染確實需要整治。

李登海委員認為，除了增加農村環境保護的規定外，還應該在環保法中明確法律責任，明確縣級干部誰來抓、鄉鎮干部誰來抓、村里的干部誰來抓。目前的新農村建設，在環保問題上沒有責任制是落實不下去的。應該像市長抓米袋子、市長抓菜籃子這樣來明確縣、鄉鎮、村的責任。

李登海委員指出，在農村環保隊伍建設和費用資金保障方面，應該引起重視，應在法中加以明確。村里要有專人負責，一般一個村莊要有1－3個專業人員來進行管理就可以了，在專業隊伍建設方面，從鄉鎮到村里都要有專人負責。另外，還要有環保所必要的設備，要有掩埋場地或者處理的相關方式。再則，在費用方面，農村的環保人員的錢從哪里出，是否列入縣級財政，有條件的富裕村莊可以自主出錢，沒有條件的村莊，縣里是否要給予補助，要建議考慮隊伍建設和資金、費用的保障問題。

將環保前置審批制度改為承諾制

包克辛委員說，中國是前置審批最多的國家之一，環保管理也是如此，《草案》又加重了前置審批。實踐證明，前置審批過繁，不僅造成大量權力“尋租”，而且嚴重影響效率和效益，也解決不了“違法成本低、守法成本高”的問題。實際上，被治的恰恰是想守法的企業，而且加大了守法企業和不守法企業在投入和運行成本上的差距。因此，建議借鑒發達國家的管理模式，將環保的前置審批制度改為承諾制。同時，嚴格企業、環境監管和各級政府的責任，按排放標準和企業的承諾進行嚴格監管、嚴厲處罰。

包克辛委員認為，按照這個理念，一是要修改《草案》涉及前置審批的各個條款，比如第十五條、第三十二條到第三十五條、第五十二條等。二是在法律責任部分應明確規定，對有承諾也有排放治理能力卻超標準排放的企業必須重罰，現在罰得太輕。對不具備排放達標治理能力的必須停業整改，這就不是罰款的問題了。這點應該由監管部門直接執法。《草案》規定要報某一級政府批準，這一批準執法就無法執行了，企業就停不了了。另外，第五十七條是規定監管機構的責任，我認為力度不夠。監管機構對轄區排放總量也應該承擔經濟、法律責任，只有感到肩上的責任才能嚴格執法。

包克辛委員說，第三十四到第三十六條，這幾條針對的是排放標準和排放總量控制指標之間的矛盾。我覺得現在的寫法沒把這兩個指標的性質寫清楚。排放標準是針對企業的，一般是由法律和法規規定公布的。排放總量控制指標是對地方政府的，不是對企業的，一般是由部門文件下達的。由于一定區域內企業比較多，如果都達標排放，但仍難以實現總量控制指標，可采用行政辦法限制企業。我覺得這樣欠妥，從法理上講不通，從責任上分不清。出現這種情況，應該是政府要有預見，及時修訂排放標準去解決。比如北京汽車管理，由于排放總量太大，就提高尾氣排放標準。企業應該遵循的是排放標準，政府管理的是總量指標。

跨區域問題應該有跨區域協調機制

洪毅委員說，《草案》明確了地方各級人民政府應該對本區域的環境質量負責，這很好，但是跨區域的問題沒有考慮。跨區域的問題，跨省市的問題，要國家來管。國家層面應該在經濟發展較快、人口較密集、對社會影響較大的地方，建立監測點或者協調機制。比如北京污染治理不僅是北京地區的問題，包括周邊地區，再比如長三角、珠三角也都有跨區域的問題，應該需要有跨區域的協調機制。

洪毅委員提出，第五十四條關于環境侵權的責任規定過于原則、簡單，沒有明確環境污染損害的類型，也沒有賠償辦法。這像上一部法律一樣，容易形成不好操作、形同虛設的局面。希望這次修法要將能夠明確的內容盡量明確，我們現在已經有的案例，已經有的判例，能夠提煉出有針對性、普遍性的問題，應該明確起來。洪

洪毅委員說，關于延長訴訟時效的問題。《草案》規定對環境污染造成危害只用3年時間來提起訴訟，這不利于國家的長遠環境治理和生態文明建設。如果僅僅是3年，就可能造成污染短期行為，認為3年不出事就過去了。不僅是3年這個時限太短，我認為按民法通則的20年都短，環境責任應該是長期追究的。