“河長制”在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治，其推行和實(shí)際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對水環(huán)境保護(hù)給予重視。

河湖流域的地方領(lǐng)導(dǎo)除了有書記、市長、縣長等官銜外，今后還會有另一個“名號”：河長。

3月21日，水利部副部長矯勇在國新辦新聞發(fā)布會上表示，“河長制”是地方創(chuàng)新的一條經(jīng)驗(yàn)，水利部準(zhǔn)備把這一套成功的做法向全國進(jìn)行推廣。水利部建設(shè)與管理司司長孫繼昌就此解讀說，該制度旨在鼓勵地方整合部門力量，對河湖的生態(tài)健康負(fù)總責(zé)。

目前全國70%以上的河流湖泊受到不同程度的污染，違法圍墾湖泊、擠占河道、蠶食水域、濫采河沙等問題突出。“河長制”能否管住水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，能否挽救中國的水環(huán)境危局，仍有待觀察。

因太湖水污染而起

河長制最早因太湖水污染而起，由江蘇省無錫市首創(chuàng)。當(dāng)時的定位是由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。

2007年5月底，無錫太湖暴發(fā)了全球矚目的藍(lán)藻事件，無錫市飲用水源地水質(zhì)嚴(yán)重惡化，引發(fā)市民搶購純凈水狂潮。

當(dāng)年8月23日，無錫市委、市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》。該文件提出：將河流斷面水質(zhì)的檢測結(jié)果“納入各市(縣)、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容”，“各市(縣)、區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)檢測結(jié)果的，按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”，“河道水質(zhì)的考核得分是干部選拔任用的重要依據(jù)，對考核得分靠后，且所屬河道水質(zhì)惡化的責(zé)任人，嚴(yán)格實(shí)行‘一票否決’”。

這份文件的出臺，被認(rèn)為是無錫推行“河長制”的起源。根據(jù)這一制度安排，無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任了64條河流的“河長”。

2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創(chuàng)的“河長制”，對全省15條主要入湖河流全面實(shí)行“雙河長制”。每條河由省、市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任“河長”。“雙河長”分工合作，協(xié)調(diào)解決太湖和河道治理的重任。

與此同時，江蘇省內(nèi)一些地方還設(shè)立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級“河長”管理體系，通過大大小小的“河長”以實(shí)現(xiàn)對區(qū)域內(nèi)河流的“無縫覆蓋”。

這之后，“河長制”很快在各地推開，浙江長興縣、遼寧沈陽市、大連市以及河南周口市等都實(shí)施了相應(yīng)制度。

滇池是中國有名的“污水盆”。2008年，昆明市實(shí)行滇池流域內(nèi)的35條入湖河道和一條出湖河道“河（段）長負(fù)責(zé)制”，由市級四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“河長”，河道流經(jīng)區(qū)域的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河“段長”具體組織實(shí)施，對轄區(qū)水質(zhì)目標(biāo)和截污目標(biāo)負(fù)總責(zé)，實(shí)行分段監(jiān)控、管理、考核、問責(zé)。嚴(yán)格按照以目標(biāo)倒逼進(jìn)度、以時間倒逼程序、以下級倒逼上級、以督察倒逼落實(shí)的工作方式開展河道綜合整治。

形成治水“生態(tài)鏈”

“責(zé)任不明是制約河湖污染治理的一個重要因素。”上述環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人對《第一財(cái)經(jīng)日報》記者說，在水管理問題上，多年來，我國一直存在著眾多部門職能交叉、權(quán)責(zé)不清的問題，“九龍治水”就是鮮明的寫照。

“一條河幾個部門管理，水利部管水，我們管岸。他們上不了岸，我們下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船頭，哥哥在岸上走’。大家都在搶權(quán)，但一出事兒就先找環(huán)保。”環(huán)保部副部長潘岳說。

不同的法律法規(guī)也存在“打架”的現(xiàn)象。如2002年修訂的《水法》第12條規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”在我國環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)中，形成了三個“統(tǒng)管”部門：一是《環(huán)保法》第7條授權(quán)的環(huán)保部門，對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；二是1998年成立的國土資源部，主管全國土地、礦產(chǎn)資源、海域等自然資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理工作；三是水行政主管部門，負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。這種多頭“統(tǒng)管”的體制導(dǎo)致了大家都是“統(tǒng)管”部門，誰也不服誰。

而“河長制”的出現(xiàn)，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到了第一責(zé)任人的位置，有效地落實(shí)了地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)這一基本法律制度，為區(qū)域和流域水環(huán)境治理開辟了一條新路。

以江蘇省實(shí)行的“河長制”為例，縱向從省委書記、省長開始，“系在一根繩上”的還有市委書記、市長，區(qū)委書記、區(qū)長，鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長，村支部書記、村委會主任，大大小小擔(dān)任全省或全市各級“河長”的干部人數(shù)近幾千名；

橫向從省委、省政府開始，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)、國土、城管、工商、公安等12個部門都各有分工，“一榮俱榮、一損俱損”的治水“生態(tài)鏈”，讓誰都不能在水環(huán)境治理上缺位。

《第一財(cái)經(jīng)日報》記者昨日從江蘇省有關(guān)部門了解到，“河長制”實(shí)施5年多來，太湖流域河流水質(zhì)不斷改善，河道常年性黑臭現(xiàn)象已基本消除，原先臟亂差的面貌得到徹底根治，水環(huán)境治理呈現(xiàn)出良好的示范效應(yīng)。

水利部力推“河長制”，主要是從資源管理、水量控制角度考慮的。我國河湖眾多，水系復(fù)雜，流域面積超過100平方公里的河流有22909條，水面大于1平方公里的天然湖泊有2865個。

“我國經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展的過程，一產(chǎn)用水量很大，二產(chǎn)高耗水的產(chǎn)業(yè)也比較多，對水資源的需求量是非常大的。”矯勇說，這導(dǎo)致許多地區(qū)流域水資源過度開發(fā)利用，一些河流的河段出現(xiàn)了斷流、湖泊出現(xiàn)了萎縮、濕地出現(xiàn)了退化等現(xiàn)象。

我國地表水資源量中有32%的水為基本生態(tài)用水，不能有效控制和利用的洪水量占40%，水資源可利用量僅占28%，水資源總量的約束日趨突出。

“2012年全國用水量已經(jīng)超過6100億立方米。”矯勇說，像北方地區(qū)，水資源非常短缺。淮河流域人均水資源只有300立方米，這在國際標(biāo)準(zhǔn)上是絕對缺水的地區(qū)。

根據(jù)我國政府提出的水資源管理目標(biāo)，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上。

仍需體制機(jī)制創(chuàng)新

江蘇省環(huán)保廳在總結(jié)“河長制”管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還在太湖流域建立了斷面達(dá)標(biāo)整治地方首長負(fù)責(zé)制，即在65個重點(diǎn)斷面建立“斷面長”制，這是對“河長制”的創(chuàng)新和延伸；有的地方則在實(shí)行“河長制”、“斷面長制”基礎(chǔ)上，又創(chuàng)新了“浜長制”。該省部分地方還設(shè)立了“河長制”管理保證金專戶，實(shí)行保證金制度。

在無錫市惠山區(qū)，每個河長要在年初向?qū)衾U納每條河道3000元的保證金，年底時，區(qū)里根據(jù)“河長制”管理最終考核結(jié)果，以“水質(zhì)好轉(zhuǎn)、水質(zhì)維持現(xiàn)狀、水質(zhì)惡化”等綜合指數(shù)作為評判標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)好轉(zhuǎn)且達(dá)到治理要求的，全額返還保證金并按繳納保證金額度的100％進(jìn)行獎勵；水質(zhì)不惡化、維持現(xiàn)狀的，全額返還保證金；水質(zhì)惡化的，全額扣除保證金。

不過，在中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)看來，“河長制”在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治，其推行和實(shí)際的效果不是依賴于法律的規(guī)定，而是依賴于一個地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)是否對水環(huán)境保護(hù)給予重視，是否愿意當(dāng)“河長”。

“其致命的弊端是決策的隨意性和行為后果的不確定性，在很大程度上要受領(lǐng)導(dǎo)人好惡的影響。”王燦發(fā)說，今天主要領(lǐng)導(dǎo)愿意當(dāng)“河長”，河水變清了，明天主要領(lǐng)導(dǎo)不愿意當(dāng)河長，河水可能又變污了；這一任領(lǐng)導(dǎo)愿意做“河長”，水質(zhì)變好了，下一任領(lǐng)導(dǎo)不愿當(dāng)“河長”了，水質(zhì)就可能下降。

“而法治的最大優(yōu)勢就在于它的規(guī)范性、穩(wěn)定性和程序性。”王燦發(fā)認(rèn)為，在“河長制”的推行方面，最終還是要依靠制度建設(shè)，將《水污染防治法》關(guān)于地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的要求通過立法加以制度化，制定完善的考核指標(biāo)與程序。

中央黨校政法部教授傅思明也認(rèn)為，“河長制”要真正“問責(zé)”，實(shí)現(xiàn)治理水源污染的目的，并不是喊個口號、立個責(zé)任書那么簡單。

傅思明說，按理縣長、鄉(xiāng)長、局長等本來就承擔(dān)著河湖綜合治理的相應(yīng)職責(zé)，治理不力照樣應(yīng)該問責(zé)，何必非得要封個“河長”才能問責(zé)呢？難道沒有實(shí)行“河長制”的地方政府就可以對水污染治理推卸責(zé)任？

江蘇省有關(guān)專家則表示，應(yīng)針對部分地方河長“徒有虛名”和“力不從心”現(xiàn)象，每年底由省河道管理“河長制”辦公室根據(jù)當(dāng)年河長履職情況及效果，向當(dāng)?shù)攸h委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)建議更換部分不合格的河長。

在資金使用上，專家也建議賦予河長一定的職權(quán)。由省河長辦依據(jù)考核成績分配河長激勵資金，其中市級河長300萬／人·年，縣級河長200萬／人·年，專項(xiàng)用于河流治理。河長將其掌握的基金作為激勵手段，獎勵給治污積極的部門或地方用于補(bǔ)助水污染治理資金不足等問題。專家還建議設(shè)立“民間河長”，建立相互監(jiān)督機(jī)制，并實(shí)行定期的信息公開制度。

“水利部作為行業(yè)主管部門，會在‘河長制’制度建設(shè)方面進(jìn)一步完善規(guī)劃，完善河湖保護(hù)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范，為‘河長制’的實(shí)施提供比較堅(jiān)實(shí)的技術(shù)支撐。”矯勇說。