“如果11次都解決不了問(wèn)題，你環(huán)保局的牌子還有沒(méi)有權(quán)威性？”日前，省委常委、廣州市委書(shū)記萬(wàn)慶良獲知鐘落潭鎮(zhèn)一企業(yè)長(zhǎng)期排污、村民多次反映未獲解決后，嚴(yán)厲責(zé)問(wèn)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人。一石激起千層浪，市委書(shū)記“發(fā)飆”引發(fā)深思：環(huán)保執(zhí)法緣何困難重重？鎮(zhèn)街無(wú)權(quán)監(jiān)管卻又承擔(dān)屬地責(zé)任是否合理？簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)為何難以落到實(shí)處？在市委書(shū)記的高度關(guān)注下，該宗企業(yè)污染案有望得到圓滿解決，但這畢竟不是常態(tài)，加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化公共服務(wù)需要作出制度設(shè)計(jì)、政策安排。

　　本期廣州圓桌，我們邀請(qǐng)了3位專家和1位基層干部，圍繞新聞事件背后的行政邏輯、基層困境及解決之道等焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行探討。

　　CFP供圖

　　監(jiān)督執(zhí)法主體職責(zé)不清

　　南方日?qǐng)?bào)：11次現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法仍解決不了一個(gè)企業(yè)污染問(wèn)題，事件本身說(shuō)明了什么問(wèn)題？

　　戴黍：政府各個(gè)部門(mén)之間、上下級(jí)之間往往存在行政壁壘問(wèn)題。此類監(jiān)督執(zhí)法工作，不同部門(mén)之間、上下級(jí)政府之間存在相互推諉的情況，哪些是“肥缺”，哪些是“苦差”，大家心里都有數(shù)，導(dǎo)致有些事項(xiàng)無(wú)人認(rèn)領(lǐng)，大家都不愿去碰，有些事項(xiàng)卻爭(zhēng)著管、搶著管。在這種情形下，尤其需要對(duì)權(quán)責(zé)作出清晰的界定。

　　此外，監(jiān)督執(zhí)法主體存在結(jié)構(gòu)性缺陷，由于大范圍內(nèi)的政府職能沒(méi)有得到整合，監(jiān)督執(zhí)法主體分散在各有關(guān)部門(mén)，一些關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)不能形成合力，從而導(dǎo)致了監(jiān)督執(zhí)法缺位；再次，監(jiān)督執(zhí)法主體職責(zé)不清、工作難以銜接、信息無(wú)法共享又引發(fā)了職能錯(cuò)位。

　　史傳林：對(duì)于地方績(jī)效考核，目前最終還是落在GDP上。在環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中，如果真正將一些企業(yè)關(guān)停，有可能導(dǎo)致GDP下降，也可能因?yàn)楣と耸I(yè)而產(chǎn)生一些社會(huì)不穩(wěn)定因素，政府肯定會(huì)綜合考慮，然后再作出決定。如果不把環(huán)保納入“一票否決”，這種局面恐怕難以根治。此外，領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行的是任期制，而環(huán)境保護(hù)工作需要長(zhǎng)期努力才見(jiàn)成效，造成各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部根本不重視這一工作。

　　彭澎：從發(fā)展角度來(lái)看，環(huán)境保護(hù)當(dāng)前還處于弱勢(shì)地位，得不到各級(jí)黨委政府的真正重視。譬如一些大項(xiàng)目，環(huán)評(píng)方面往往作出一些讓步、妥協(xié)。

　　張義：主要還是執(zhí)法不嚴(yán)。一般來(lái)說(shuō)，鎮(zhèn)街發(fā)現(xiàn)問(wèn)題反饋至環(huán)保部門(mén)后，環(huán)保部門(mén)來(lái)現(xiàn)場(chǎng)后，首先是督促其整改。被投訴的那個(gè)自行車廠，也安裝了凈化設(shè)備。但問(wèn)題是，環(huán)保部門(mén)沒(méi)有力量搞好后續(xù)監(jiān)管，一套凈化設(shè)備運(yùn)行要成本，有投訴、檢查時(shí)，上線運(yùn)行一下，人一走就關(guān)掉。鎮(zhèn)街只有監(jiān)督權(quán)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后可以督促其改正，但很難有效制止。

　　鎮(zhèn)街權(quán)責(zé)不對(duì)等亟待改變

　　南方日?qǐng)?bào)：這一事件既反映出廣州環(huán)保部門(mén)執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法成效不足，也折射出廣州鎮(zhèn)街執(zhí)法權(quán)力缺失，但又承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。如果把部分行政執(zhí)法權(quán)力下放基層，對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)管理、強(qiáng)化公共服務(wù)能否有積極意義？

　　戴黍：公共管理有一條鐵律，權(quán)力和責(zé)任一定要對(duì)等，如果二者不適應(yīng)，權(quán)責(zé)不對(duì)稱，長(zhǎng)此以往一定會(huì)出問(wèn)題。廣州不少鎮(zhèn)街面積大，外來(lái)人口多，入住企業(yè)多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)了大量的管理職責(zé)，但行政許可、行政審批及行政執(zhí)法權(quán)并沒(méi)有真正放下去。類似這種企業(yè)污染事件，不應(yīng)該因?yàn)槟硞€(gè)領(lǐng)導(dǎo)的特別關(guān)注才得以處理，而是應(yīng)該靠制度化、常規(guī)化的手段來(lái)解決。鎮(zhèn)街政府無(wú)權(quán)，但出事后要被問(wèn)責(zé)，違背了權(quán)責(zé)對(duì)等原則。

　　史傳林：簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)最早是在順德推開(kāi)的，改革成效不錯(cuò)。一方面是推行大部制，優(yōu)化組合黨委、政府的組織架構(gòu)，一方面是梳理行政管理事項(xiàng)，能放的往下放，鎮(zhèn)街承接權(quán)限后，著力在規(guī)范行政、減少環(huán)節(jié)、提高效率上實(shí)現(xiàn)“大提速”。在我們的行政序列中，鎮(zhèn)處于最末端，“壓力體制”在鎮(zhèn)一級(jí)政府中體現(xiàn)得非常明顯，上邊千條線，下邊一根針，中央、省、市、縣都是間接管理，鎮(zhèn)是直接面向群眾，承擔(dān)的公共事務(wù)壓力大，簽了很多責(zé)任狀，但有些也落實(shí)不了，改變這一現(xiàn)狀需要重新調(diào)整利益格局。

　　彭澎：關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)，我想打幾個(gè)問(wèn)號(hào)。上邊做不好的，下邊是不是一定能做好？難道省、市講政績(jī)，鎮(zhèn)就不講政績(jī)？現(xiàn)在的問(wèn)題是層層要權(quán)，省里向中央要權(quán)，市里向省里要權(quán)，鎮(zhèn)街向市區(qū)要權(quán)，行政許可、審批及執(zhí)法意味著資源，都想聚在手里。如果有嚴(yán)格的考核，拿權(quán)的要承擔(dān)責(zé)任，估計(jì)大家也不會(huì)要了，放權(quán)也不是萬(wàn)能的。

　　張義：如果給鎮(zhèn)街執(zhí)法權(quán)，對(duì)于搞好基層治理極具積極意義。譬如我們有環(huán)保方面的執(zhí)法權(quán)，我們肯定會(huì)統(tǒng)籌考慮，比如制定切實(shí)可行的低端企業(yè)淘汰計(jì)劃，把那些重污染的行業(yè)、企業(yè)淘汰出轄區(qū)。環(huán)保部門(mén)也可以制定這個(gè)計(jì)劃，但他們執(zhí)行不下去。如果審批、監(jiān)督、執(zhí)法一條龍，我們發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就可以處理，行政效率將大大提高。

　　區(qū)一級(jí)政府也無(wú)權(quán)下放

　　南方日?qǐng)?bào)：廣東省早已下發(fā)《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，廣州市也推出了實(shí)施意見(jiàn)，但事權(quán)改革緣何難以推進(jìn)？

　　戴黍：應(yīng)該說(shuō)，我們的行政機(jī)制設(shè)置存在問(wèn)題。從權(quán)力使用的方便考慮，上位權(quán)主要集中在關(guān)聯(lián)部門(mén)。就拿行政審批來(lái)說(shuō)，各部門(mén)中一般按管理?xiàng)l塊設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，某一類事務(wù)的審批、管理和監(jiān)督集中在一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中，這使得一些政策性的管理變成了審批的條件，一些管理和監(jiān)督措施也由審批替代了。

　　史傳林：一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)層級(jí)，很早就有存廢的爭(zhēng)論。從中國(guó)傳統(tǒng)來(lái)講，自秦朝至清末的兩千多年，“皇權(quán)止于縣政”，鄉(xiāng)里制度集中地反映了宗法性與行政性的高度整合，新中國(guó)成立以來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能主要是農(nóng)村治理；另一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，傳統(tǒng)概念早已突破，也需要配套改革，但現(xiàn)在公共利益部門(mén)化傾向十分明顯，權(quán)力背后是資源和利益，改革意味著利益關(guān)系的重新調(diào)整。不要小看簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)，從大處講這一進(jìn)程涉及國(guó)家行政體制改革的整體推進(jìn)。

　　張義：廣州市目前是市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)架構(gòu)，市層面權(quán)限占大頭，區(qū)里也沒(méi)有多少權(quán)可以放。為什么這么說(shuō)，拿我們區(qū)來(lái)講，鎮(zhèn)街干部與區(qū)直機(jī)關(guān)干部經(jīng)常交流，我也在區(qū)職能部門(mén)任職過(guò)，去年，市向各區(qū)（縣級(jí)市）下放了一批事權(quán)，情況才稍有改變。此外，目前對(duì)職能部門(mén)沒(méi)有嚴(yán)格考核，如果我們針對(duì)國(guó)土規(guī)劃部門(mén)考核每年度違章建筑的占比，這就會(huì)倒逼他們改革創(chuàng)新解決問(wèn)題，而不是把標(biāo)準(zhǔn)、條件設(shè)置太高，過(guò)不了審批關(guān)就是違法，實(shí)際造成全部違法。但實(shí)際呢，這一項(xiàng)考核的是鎮(zhèn)街，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等。

　　政府?dāng)U權(quán)沖動(dòng)亦需警惕

　　南方日?qǐng)?bào)：也有人擔(dān)心權(quán)力下放造成監(jiān)督真空，簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)尚需哪些配套機(jī)制？

　　戴黍：確實(shí)存在這一問(wèn)題，這需要從另一個(gè)層面去做好制度設(shè)計(jì)，包括財(cái)力保障、監(jiān)督體系等。但這并不是阻礙權(quán)力下放的理由，簡(jiǎn)政放權(quán)的大趨勢(shì)不能動(dòng)搖，如果基層在承擔(dān)大量事務(wù)的情形下，而沒(méi)有一定的決定權(quán)和自由裁量權(quán)，造成的后果會(huì)更嚴(yán)重。至于實(shí)施效果以及反映出來(lái)的問(wèn)題，需要邊摸索邊解決。

　　史傳林：基層面臨社會(huì)管理壓力，權(quán)力下放是一方面。但我們也要反思，基層也要擴(kuò)權(quán)，是不是政府管得太多？政府本身就有擴(kuò)權(quán)的沖動(dòng)性，加之公民社會(huì)比較薄弱，面對(duì)分散的個(gè)體，政府這種沖動(dòng)需要抑制。同時(shí)，壓力大往往是因?yàn)檎毮苓吔缣珜?，就這次這個(gè)污染事件來(lái)說(shuō)，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)是很多環(huán)保NGO會(huì)介入，而不僅僅是政府的干預(yù)，行政權(quán)力介入有強(qiáng)制性，社會(huì)組織、媒體的介入效果往往會(huì)更好，會(huì)給企業(yè)帶來(lái)一種社會(huì)壓力。

　　張義：簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)要落實(shí)到位，確實(shí)還需要先期考慮配套機(jī)制問(wèn)題。一是財(cái)力、人力的配備，切實(shí)做到“權(quán)、責(zé)、財(cái)”相統(tǒng)一，事權(quán)的增加，意味著人員的增加；二是法規(guī)需要進(jìn)一步完善，行政執(zhí)法權(quán)現(xiàn)在只賦予縣級(jí)以上政府，廣州的中心鎮(zhèn)行政級(jí)別已經(jīng)是參照縣級(jí)政府，如何理順市、區(qū)、鎮(zhèn)關(guān)系，制度上需要作出安排；三是監(jiān)督體系方面，我們應(yīng)該把所有事項(xiàng)的辦事程序公開(kāi)化、規(guī)范化，使其簡(jiǎn)單明了，不能再是以文件形式內(nèi)部流通，再就是嚴(yán)格考核，如果權(quán)力下放，出問(wèn)題遭罰理所應(yīng)當(dāng)。

　　撰文 南方日?qǐng)?bào)記者 黃偉

　　●嘉賓

　　戴黍 華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授

　　史傳林 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)

　　彭澎 廣東省體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)

　　張義（化名） 廣州市某區(qū)基層干部

　　●主持人

　　黃偉 南方日?qǐng)?bào)記者

　　網(wǎng)友熱議系列報(bào)道

　　■反響

　　連日來(lái)，本報(bào)陸續(xù)刊出了《11次現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，為何解決不了企業(yè)污染》、《考核責(zé)任狀接到手軟，放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)不能紙上談》等報(bào)道，吸引了不少基層干部、專家學(xué)者及網(wǎng)友的廣泛關(guān)注。

　　網(wǎng)友“蔥蔥卷兒”感嘆，“遇到這些橫的，環(huán)保局搞不定，遇到真正愛(ài)環(huán)保的，他們可從來(lái)沒(méi)手軟過(guò)，獅子大開(kāi)口才是他們的強(qiáng)項(xiàng)，環(huán)保從來(lái)都不是他們的強(qiáng)項(xiàng)。”

　　網(wǎng)友“菄田”說(shuō)，現(xiàn)在部門(mén)最大的壓力不是本職工作，是各項(xiàng)考核！

　　貌似專業(yè)人士的網(wǎng)友“PM魔靈座”說(shuō)，國(guó)內(nèi)的績(jī)效行政問(wèn)責(zé)還是一個(gè)較為新鮮的事物。

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