國內(nèi)的PPP(即政府和社會資本合作)市場在政策推動、新型城鎮(zhèn)化融資需求上升、“一帶一路”戰(zhàn)略等因素的影響下，已然駛?cè)肓税l(fā)展的“快車道”，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要融資渠道。

據(jù)記者了解，目前國家發(fā)改委和財(cái)政部已分別建立PPP平臺項(xiàng)目庫，經(jīng)審核入庫項(xiàng)目涉及總投資超過10萬億元，其中國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫總計(jì)有2125個項(xiàng)目，總投資3.5萬億元;財(cái)政部PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫已審核納入項(xiàng)目6997個，總投資需求8.13萬億元。

民生證券研究研究執(zhí)行院長管清友表示：“我們把2015年視為PPP政策儲備年、政策推廣年，2016年是基建大年，是PPP大規(guī)模實(shí)施的一年。”

不過，在多位接受本報(bào)記者采訪的專家看來，完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系，加快PPP上位法的研究和立法工作，降低爭議解決的成本，無疑是消解社會資本后顧之憂的關(guān)鍵。

尚需立法保障

政企合作新路徑

PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項(xiàng)目，并由社會投資者建設(shè)并運(yùn)營該項(xiàng)目的方式。

也正是基于在合作過程中，政府和社會資本作為參與方，共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，PPP模式正成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政企合作的典范。

以固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目為例，依托PPP模式，經(jīng)過固安縣政府和華夏幸福公司長達(dá)十年的合作建設(shè)，固安工業(yè)園已成為河北省發(fā)展速度最快的省級開發(fā)區(qū)。

2015年，發(fā)改委推出一些具有示范性的PPP項(xiàng)目案例，固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)被推向全國。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計(jì)投資超過160億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近40%。

國家發(fā)改委在項(xiàng)目推薦中表示，受益于固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化，固安縣從一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的縣，成為各項(xiàng)指標(biāo)在全省領(lǐng)先的縣。“2014年完成固定資產(chǎn)投資149.6億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值224.5億元，完成財(cái)政收入23.3億元。政企合作十多年，固安縣人均GDP增長了4倍，財(cái)政收入增長了24 倍。”

同時，作為項(xiàng)目主要投資建設(shè)者，華夏幸福也從園區(qū)發(fā)展中獲得了豐厚回報(bào)。根據(jù)雙方合作的收益回報(bào)機(jī)制，固安縣政府對華夏幸福公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)投資按成本加成方式給予110%補(bǔ)償;對于提供的外包服務(wù)，按約定比例支付相應(yīng)費(fèi)用。

在這種模式下，社會資本利潤回報(bào)以固安工業(yè)園區(qū)增量財(cái)政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。華夏幸福通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時承擔(dān)政策、經(jīng)營和債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。

“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌建設(shè)民生項(xiàng)目、商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，既防止純公益項(xiàng)目不被社會資本問津，也克服了盈利項(xiàng)目被社會資本過度追逐的弊端，從而推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”國家發(fā)改委在推介項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)中表示。

一邊是高歌猛進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，一邊是地方政府捉襟見肘的融資現(xiàn)狀，創(chuàng)新型城鎮(zhèn)化融資模式已成為迫切需要解決的難題。

財(cái)政部相關(guān)人士曾公開表示，目前我國城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求或?qū)⑦_(dá)42萬億元人民幣。

然而，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化過度依賴土地紅利，在地方債務(wù)增加、土地財(cái)政難以為繼的背景下，新一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程正遭遇資金瓶頸。在此背景下，PPP模式正承擔(dān)著舉足輕重的作用，并受到國家發(fā)改委和財(cái)政部等相關(guān)部委的大力支持和推廣。

2 月 29日，財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫正式上線，同期公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至 2016年1月 31日，經(jīng)各省級財(cái)政部門對全國上報(bào)的 9283個項(xiàng)目進(jìn)行審核，6997個納入財(cái)政部 PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫，總投資需求8.13萬億元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)等4個行業(yè)項(xiàng)目合計(jì)4034個，超過入庫項(xiàng)目總數(shù)的50%，其投資需求合計(jì)5.79萬億元，占入庫項(xiàng)目總投資需求的71.2%。

而國家發(fā)改委也已發(fā)布第二批PPP項(xiàng)目名單，并正在審核處理第三批項(xiàng)目。截至目前，國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫總計(jì)有2125個項(xiàng)目，總投資3.5萬億元。根據(jù)民生證券調(diào)查，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，PPP模式主要用在6個方面：城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，城市地下管網(wǎng)改造，海綿城市建設(shè)，新型城市建設(shè)以及城市公共服務(wù)。

“到2030年，中國城鎮(zhèn)化水平可以達(dá)到70%或者超過70%;從現(xiàn)在起15年要轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口3億人，任務(wù)非常艱巨，但是這也帶來了很大機(jī)遇，會給經(jīng)濟(jì)增長帶來動力。”中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會副會長肖金成表示。

在肖金成看來，“城鎮(zhèn)化不等同于城市建設(shè)，但城鎮(zhèn)化必然給城市建設(shè)帶來需求，要讓人們能夠進(jìn)得來、留得下、過得好。”而新型城鎮(zhèn)化在轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的過程中，主要需要解決四個問題，即人到哪兒去、錢從哪里來、耕地怎么保護(hù)和城市怎么建。“PPP就是主要討論第一個問題，錢從哪里來。”肖金成表示。

10萬億項(xiàng)目入庫

PPP合作模式的最終目的是實(shí)現(xiàn)共贏，追求整體效益最大化，但發(fā)展中存在的問題同樣不容忽視，例如社會資本最關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及利益分配問題。多位業(yè)內(nèi)專家和律師在接受本報(bào)記者采訪時就表示，需要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系，以消解社會資本的后顧之憂。

據(jù)了解，為推動PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮更大作用，國家財(cái)政部先后發(fā)布《關(guān)于實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策的通知》《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運(yùn)行的通知》等多項(xiàng)政策，以進(jìn)一步細(xì)化 PPP項(xiàng)目的“游戲規(guī)則”，但由于我國PPP模式正處于探索階段，政府與社會資本合作在實(shí)施過程中尚存在不少問題。

基于這一背景，財(cái)科院從2015年下半年開始，在安徽、貴州、廣西多地展開長期的調(diào)研工作。該院副院長王朝才通過調(diào)研總結(jié)了目前中國PPP模式下的“五大難點(diǎn)”：一是政府與社會資本合作項(xiàng)目的法律適用問題;二是部門職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實(shí)施無所適從;三是社會資本對進(jìn)入政府與社會資本合作項(xiàng)目信心不足;四是部分合作項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證和物有所值評價(jià)流于形式;五是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)市縣合作落地難。

長期以來在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域中國政府既充當(dāng)“運(yùn)動員”又充當(dāng)“裁判員”的角色，在新型的合作模式下政府必須轉(zhuǎn)換其職能和角色，在私人投資者的選擇、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配等方面不能有任何特權(quán)。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長、研究員巴曙松就表示：“一旦與私人投資者簽訂合作協(xié)議，政府部門僅代表合作的一方，在項(xiàng)目建設(shè)的過程中不能利用職權(quán)干涉項(xiàng)目的建設(shè)和私人投資者的行為。由于中國國情的特殊性，這一點(diǎn)尤為重要，關(guān)系到PPP 項(xiàng)目是否能夠順利進(jìn)行。”

而在國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任王一鳴看來，我國應(yīng)從以下幾方面著手，進(jìn)一步完善PPP市場的發(fā)展。“提高社會資本參與的積極性，包括給予靈活的激勵政策、建立政府信用約束機(jī)制、培育有資質(zhì)的運(yùn)營商;提升地方政府的實(shí)施能力，包括作為合作者的專業(yè)能力、準(zhǔn)入監(jiān)管能力、績效監(jiān)管能力;完善相關(guān)法律法規(guī)和政策體系，加快PPP上位法的研究和立法工作，明確PPP稅收優(yōu)惠和土地相關(guān)政策等等。”

而關(guān)于 PPP立法問題也已引起了法律界專家、學(xué)者的高度關(guān)注。例如，在北京市華城律師事務(wù)所陸陽律師看來，在政府與社會資本合作過程中，政府扮演雙重角色，一方面是“管理者”，一方面是“合同當(dāng)事人”。政府除了財(cái)政支出責(zé)任之外，在項(xiàng)目中還負(fù)有組織、運(yùn)營、管理的職責(zé)。“如何界定各方的責(zé)任，促進(jìn)分工合作，同時最大程度地保護(hù)公共利益，應(yīng)是PPP立法最基礎(chǔ)的立意，并將貫穿整部法律始終。”