《水污染防治行動計劃》提出要全力保障水生態環境安全，跨界水體水質保持穩定。

我國在省內跨界流域水質生態補償方面積累了豐富的實踐經驗，但是在跨省流域橫向生態補償方面進展緩慢。一些河流流經多個省、市, 那么究竟如何界定生態效益的受益者和提供者？若產權界定不清，必然導致責任難以確定，中下游地區搭便車的行為也必然無法控制。

由于我國生態補償體制、財政體制等還需不斷完善和融合，省內跨市、區河流還易協調，但省際間談判和博弈的歷程十分艱辛。運行成本較高使得地方政府間往往止于談判，無法建立起一個有效協調利益相關方關系的省際合作機制。

一些地方由于種種原因，主要是錢和利益問題，跨省流域還未真正開展橫向生態補償；而已經展開補償的流域，也面臨著補償資金遠遠低于實際保護資金的尷尬。

《水污染防治行動計劃》中提出，要充分發揮市場機制作用。跨流域橫向生態補償機制，應該探索多元化的補償方式，對生態供給者形成一種長效的激勵機制，以鞏固生態建設和保護取得的成果。

“實施跨界水環境補償。探索采取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立跨界水環境補償機制，開展補償試點。深化排污權有償使用和交易試點。”

——摘自《水污染防治行動計劃》第十六條

近年來，跨行政區域的流域污染糾紛時有發生。其根源在于流域上下游之間環境保護責任的不對等，容易出現上游排污、下游“買單”，或上游費力保護、下游坐享其成等現象。如何破解跨省流域橫向生態補償，成為多年來一直探索的難題。

在《水污染防治行動計劃》要求下，如何破解橫向生態補償的難題？記者采訪了環境保護部環境規劃院生態部研究員劉桂環，現任國家水體污染控制與治理重大科技專項“十二五”《 跨省重點流域生態補償與經濟責任機制示范研究》課題組組長。

1 情況如何？

目前，就國家層面而言，只有新安江流域開展了實質性的試點探索，國家有關部門正在積極推動協調其他流域開展橫向生態補償試點。

劉桂環說：“地方探索的橫向補償是一種流域上下游政府間的環境責任協議制度。以跨界斷面水質目標為依據，監測流域的行政交界斷面。如果上游地區提供的水質達到目標要求，則下游地區必須向上游地區提供補償。如果未達到目標要求，則上游地區必須向下游地區提供補償。”

她表示，目前我國已有河北省內的子牙河等七大流域、河南省沙潁河流域及其省轄四大流域、遼寧省遼河流域、福建省閩江、九龍江和敖江流域、山東省小清河流域、江蘇省太湖流域、江西省五河源頭、山西省內主要河流域、廣東省內東江流域等10余省份出臺了基于跨界斷面水質目標考核的有關生態補償辦法。但出臺辦法的這些流域大多屬于省內跨市河流，而跨省流域則鮮有辦法出臺。

已于2013年底試點結束的新安江流域水環境補償試點就是這種模式，標志著我國跨省流域橫向生態補償首次破冰。劉桂環介紹說，實踐證明，在當前水環境保護形勢下，以監測和考核水質為抓手來實施橫向生態補償可操作性較強。

2014年11月23日，在長江沿岸中心城市經濟協調會第16屆市長聯席會議上，長江沿岸27個城市正式達成《長江流域環境聯防聯治合作協議》，將探索建立流域上中下游生態補償制度等。此舉表明探索多年的跨省流域生態補償機制正在不斷推進。

據了解，目前國家有關部門正在推動東江、汀江和引灤入津等跨省流域生態補償工作，這幾個試點的有關地方政府已經做了大量前期準備工作，包括做好相關規劃和實施方案。較難推進的原因還是在于如何更好地協調上下游以及國家相關部門的關系，等待有關部門的政策文件出臺。上下游政府和中央有關部門在推動橫向生態補償中都扮演什么樣的角色，也是橫向生態補償成敗關鍵。

劉桂環說：“此次‘水十條’中明確了實施跨界水環境補償的牽頭部門和參與部門，這將加快推進橫向補償的政策落地。”

2 難點在哪？

雖然國家和地方一直都在積極推廣橫向生態補償機制，但現實中卻面臨諸多困難。劉桂環表示，首先缺少跨行政區域的協商機制。國家和地方層面尚未建立流域生態補償的協商平臺，各地的流域生態補償實踐多是在上一級政府的協調下，由補償雙方協商達成，但普遍缺乏政策規范和法律依據。這導致橫向生態補償實踐進展緩慢，跨省流域生態補償更難突破。

生態補償的主體和對象很難確定, 即誰補償誰的問題。這是開展生態補償的重要基礎。盡管確立了“誰受益誰補償、誰破壞誰恢復、誰污染誰治理”的補償原則，但面對具體案例時執行起來難度很大。

即使像新安江這么典型的樣板，依然存在概念和標準的模糊地帶。那么像長江、黃河流經多個區域、干支流復雜，界定每個區域責權、補償范圍就更加困難。以黃河為例，具體到甘肅，它是寧夏的上游，也是青海的下游，若要補償，誰補誰？還有專家指出，每個地方的歷史條件、發展階段不同，補償也不能要求一致。

健全的法律體系是建立橫向生態補償機制的重要前提和保證, 法律要為這種生態服務的標準、價格等提供規范和約束。

正因為建立完善的生態補償制度極為復雜， 2010年就列入國務院B類立法計劃的生態補償條例，到現在還沒有出臺。由于缺乏相對明確的上位法基礎，對政策的落實和補償的實施造成了一定影響。比如，新安江的試點資金中，國家財政每年的3億元是以“水流域治理”名義下撥的，預算中沒有生態補償項目，處于“師出無名”狀態。

此外，橫向補償資金所占比例太小，力度不夠大。例如，為全面提升新安江流域保護和發展水平，2011年~2013年，安徽省黃山市用于新安江水資源保護和流域綜合治理累計投入423億多元。下游支付的每年1億、3年3億元的補償基金，與423億這個龐大數字相比，相差懸殊。

劉桂環說：“目前無論是國家還是地方在生態補償政策設計時多關注資金來源和規模，都希望補償的資金多，標準高，但對資金的使用管理以及使用效果卻重視不夠，缺乏科學、長效的實施效果評估機制。生態補償政策執行缺乏過程透明和公眾參與機制，許多地方因考核機制不足，導致生態補償的效果大打折扣。”

3 怎么突破？

補償責任主體的界定是構建流域生態補償的基礎和前提。“應按照責權一致、對等的原則，界定流域內不同主體的責任。”劉桂環說。

劉桂環指出，跨省斷面水質水量的責任關系一定要明確，這是開展上下游橫向補償的前提。在“水十條”指導下開展流域上下游橫向生態補償，橫向補償政策應盡快明確目標，重在以厘清責任主體、科學核算補償標準為基礎，更加重視上下游協商、共建共享、雙贏發展的理念。上一級政府在指導協調工作中發揮作用，市場與政府補償并舉，探索多元化的橫向補償方式。

如果可能的話，兼顧生態功能的因素。與正在劃定的生態保護紅線相協調，將對推動建立中國特色的流域生態補償機制具有重要的理論和實踐意義。

補償標準核算是構建流域生態補償的重中之重。要充分考慮重視上游地區提供的生態系統服務價值，認真梳理和測算上游地區生態保護成本、環境治理成本和發展機會成本，基于這幾個方面來算出需要補償多少的大數，然后再通過雙方協商和溝通，最終提出橫向生態補償的標準。

像河北省對京津地區提供的不僅是水資源，還包括防風固沙等多種生態服務功能。這種情況應該怎么來推行橫向生態補償機制呢？

劉桂環建議，從流域生態系統完整性考慮，根據自然條件和社會經濟發展狀況，對生態功能重要性進行評價，劃定流域上游地區生態共同體。在上游地區確保水質水量穩定的基礎上，由中央、北京、天津補償河北省為保護水資源及維護生態系統功能的直接投入并彌補機會成本損失。

對于“怎么補”，各地均在積極探索實踐。經驗表明，“橫向縱向結合，直接間接互補”的方法是可行的。

“應設立專項資金的橫向補償實踐和異地開發的橫向補償模式。”劉桂環建議，對于跨省（市、縣）的生態補償，上級政府應積極引導補償方向受償方建立橫向補償，同時鼓勵開展產業轉移、異地開發等產業補償，支持對欠發達地區、重要生態功能區進行投資傾斜、對口幫扶、人才培訓等政策補償，加大各項資源稅費用于生態補償的比重。

同時，探索建立新的資金機制，以條件成熟的流域為試點，國家和地方合力，并撬動和引導社會資金參與，建立跨省流域生態補償基金或賬戶，形成跨省流域生態補償資金池，明確資金池中資金使用方向，專門用于確保流域跨界斷面水質安全、維護和提高流域主導生態功能有關的項目。

劉桂環建議，盡快出臺關于相關指導意見或者技術指南，從流域范圍、責任主體、標準核算、方式選擇、財政制度安排、透明公開、公眾參與、績效評估等方面對流域生態補償進行相對統一的規范和引導，確保不同區域橫向生態補償具有可比性，也有助于進一步總結梳理橫向補償的經驗與教訓。

一、東江

東江，源區包括江西省贛州市尋烏、安遠和定南3縣。東江是廣東省廣州、深圳、東莞等珠江三角地區發達城市以及香港城鄉居民的主要飲用水水源。

近年來，國家有關部門一直重視跨省東江流域的生態補償工作，正在積極推動把東江流域納入國家生態補償試點或示范區，相關地方也正在積極做好相關基礎工作。也有消息稱，東江流域目前已經納入國家有關部門積極推動的大江大河治理工程，這可能對推動建立東江流域跨省生態補償機制起到積極作用。

二、汀江

汀江，發源于福建武夷山脈南段東南一側的寧化縣治平鄉境內， 穿越長汀、上杭、武平、永定等縣（龍巖市境內），南下進入廣東的韓江。汀江（韓江）是閩粵人民共同的母親河。

汀江（韓江）流域跨省生態補償雖然呼聲很高，但一直無法落實。有關專家認為，主要原因在于以什么形式、什么原則推進汀江流域生態補償，促進流域上下游達成共識。有專家建議，對于汀江（韓江）流域生態補償，在國家有關部門的積極協調下，福建與廣東要繼續協商，尋求兩省在流域生態補償工作中的契合點，促使汀江流域生態補償盡快落地。

三、京津冀

密云水庫，位于北京市密云縣，是北京最大的也是唯一的飲用水水源供應地。密云水庫有兩大支流，一條支流是白河，起源于河北省沽源縣，經赤城縣、延慶縣、懷柔區，流入密云水庫；潮河起源于河北省豐寧縣， 經灤平縣，自古北口入密云水庫。

可以說，京冀之間的橫向財政轉移支付在我國生態補償實踐中邁出了可貴的一步，減輕了中央政府的財政壓力，對緩解區域經濟發展不平衡具有長遠意義。但是，京冀之間的合作，可以說具有生態補償的性質，但卻沒有真正的生態補償名義。

四、新安江

新安江，錢塘江水系干流上游段，發源于安徽黃山市休寧縣境內，東入浙江省西部，經淳安至建德與蘭江匯合后為錢塘江干流桐江段、富春江段，東北流入錢塘江，是錢塘江正源。

試點3年，新安江保護取得顯著成效。皖浙均表示希望延長試點期限。之所以將新安江作為全國首個跨省流域生態補償試點，重要原因在于其具備基本條件，其一，流域省份僅有安徽和浙江，責任主體易于確定，上下游關系明晰；其二，利益關系明顯，安徽境內徑流占千島湖入庫量的六成以上；其三，下游浙江省經濟狀況好，地方財力充裕。